为了解掌握《宁波市机动车排气污染防治管理办法》（市政府令第180号，以下简称《办法》）的执行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《2014年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》，2014年3月至8月，我们组织对《办法》进行了立法后评估，现形成评估报告如下：

一、评估背景和内容

《办法》自2011年1月1日施行至今已逾三年，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2014年3月18日，市法制办决定对《办法》进行立法后评估。本次评估内容具体包括四个方面：（一）合法性及合理性方面。《办法》中设置的条款是否有与《浙江省机动车排气污染防治条例》等法律、法规相抵触或不一致；立法技术上是否有需要进一步完善的地方；设置的相关机动车排气污染防治管理方面的措施是否必要、适当；法律责任的设置上是否合理，可操作性如何；依据《办法》做出行政处罚的数量以及行政复议、行政诉讼的情况。（二）可行性和协调性方面。《办法》设置的一系列制度，如环保标志的发放、排气污染定期检测、排气污染监督抽测等制度的执行情况，相应制度是否体现高效便民；排气污染检测机构的设置及相应的监督机制的建立情况；机动车排气污染防治协调机制的建立和运行情况。（三）实施绩效方面。1、机动车排气污染防治数据信息综合管理系统的建立和运行情况，主要包括各相关部门的信息录入和共享情况、网上公布机动车排气污染状况的情况、社会公众查阅获取的情况等；2、实施《办法》3年来，本行政区域内大气环境质量状况的改善情况；3、绿色环保标志和黄色环保标志的发放数量以及经车辆维修治理企业维修后方通过机动车排气污染检测机构检测车辆的数量；4、本市相关机动车污染防治鼓励政策的制定和实施情况；5、社会公众对机动车排气污染违法行为的投诉举报及其处理情况。（四）《办法》需要进一步修改和完善的内容。《浙江省机动车排气污染防治条例》出台后，我市机动车排气污染防治工作下一步需要完善的方面；结合本市实际，是否需要对《办法》进一步修改。

二、评估基本过程和评估方式

《宁波市机动车排气污染防治管理办法》立法后评估分为四个阶段。（一）筹划阶段。2014年3月中旬，市法制办发出评估通知，确定评估标准、范围和评估时间、地点，形成评估方案。（二）实施阶段。2014年3月底至6月中旬。评估小组到余姚市等地实地调研，并召开座谈会听取了市和县（市）区有关行政管理部门、相关排气污染检测机构、机动车维修企业和立法志愿者代表的意见和建议。（三）评价阶段。2012年6月中旬，通过相关调研内容分析和统计分析对实施情况进行评价和分析，形成《办法》立法后评估报告。（四）结果阶段。根据评估情况，得出评估结论，并确定对该政府规章是否进行修订。

立法后评估的评价方式：通过座谈会、实地调研、论证及小范围的数据调查，采用文字描述的方法为主，以量化分析为辅，分析资料和数据。

三、《办法》绩效评估的主要方面

（一）合法性与合理性方面

总体而言，《办法》的立法质量较好，立法目的明确，制度设计合理、具有较强的操作性。其设置的机动车排气污染达标管理、排气污染检测、外地车辆的转入管理、环保标志分类管理等制度总体实施良好，社会公众的认知度较高，为有效遏制机动车排气污染恶化趋势，改善城市大气环境，保障人体健康，提供了必要的法律依据，具有较强的针对性和地方特色。但由于《浙江省机动车排气污染防治条例》（以下简称省《条例》）已于2013年11月22日经浙江省第十二届人大常委会审议通过并于2014年3月1日起施行，导致该《办法》的部分条款与上位法的规定不相一致，主要包括以下条款：1、《办法》第九条与省《条例》第八条规定不一致；2、《办法》第十五条与省《条例》第十一条规定不一致；3、《办法》第十七条与省《条例》第十七条规定不一致；4、《办法》第十八条与省《条例》第二十八条规定不一致。此外，《办法》第二十七条中关于黄标车违反限行规定的处罚与《浙江省实施<道路交通安全法>办法》第七十五条第一款第一项的规定不相一致。

另外，《办法》设置的条款涵盖的范围不及省《条例》条款广泛，《办法》在管理要求的规定方面不及省《条例》详细。主要体现在《办法》缺少对管理权限、机动车保有量控制及应急管理、强制报废及回收拆解、检测机构维修限制、信访投诉制度、清洁能源汽车规定、禁摩规定、视频识别及自动检测等方面规定。

《办法》在合理性方面主要存在两方面问题，一是法律责任设置的平衡方面。十个条文中九条是针对相对人的法律责任，只有一条是针对政府行政主体的责任，且规定比较抽象，就立法平等对待而言，存在不合理。二是个别处条款的罚款幅度设置不合理，如第二十六条第一款与第二款针对环保标志的处罚条款，两者违法行为的主观恶性相类似，但罚款幅度差距较大，缺乏一定的合理性。

（二）可行性和操作性方面

1、关于机动车排气污染防治协调机制。我市虽然从2009年就成立了以分管副市长为组长、市级相关部门工作分管领导为成员的机动车排气污染防治工作领导小组，明确了部门职责。但在实际操作过程中，协调机制未很好发挥作用。如《办法》第六条要求各部门建立机动车排气污染防治数据信息综合管理系统，实现信息共享，定期公布机动车排气污染状况。在实际操作过程中，由于相关部门之间各项数据的统计、汇总及报送渠道各不相同，数据采集复杂，基本做不到统一管理。致使该条条文流于形式，缺乏实际操作性。再如《办法》第七条的投诉举报制度的规定较为笼统，未对部门接到举报后的处理程序做明确规定，也未规定部门间的协调沟通机制，缺乏可操作性。

2、《办法》个别条款规定流于形式，操作性差，如：《办法》第八条规定“鼓励和推广使用低污染低排放的车型，逐步淘汰高污染高排放的机动车”，但配套的鼓励和推广政策并未出台，实施难以落实；《办法》第二十四条的处罚规定转致到《中华人民共和国大气污染防治法》，但两个条文中所针对的处罚客体不一致；《办法》第十六条缺乏相应的法律责任规定，质量技术监督、工商等执法部门无法实施处罚。

3、关于环保标志制度。自2009年宁波市开展环保标志发放工作以来，市环保局采取多种举措发放环保标志。2013年，全市环保部门共开设67个机动车环保标志申领受理点，开展环保标志申领集中受理，办理流程及手续方便高效。为方便车主查询所属车辆是否属于黄标车，市环保局官网开设公众查询黄标车系统，车主只需输入车辆的牌照号和车架号后六面数字，便可获得车辆是否属于黄标车信息。全市累计发放环保标志1405236份，其中绿色环保标志1334408份，黄色环保标志70828份，全市机动车环保标志覆盖率已接近90%。总体上看，《办法》有关环保标志制度的设置较为可行。　　　　　

4、关于排气污染定期检测制度。为加强在用汽车污染物排放监管，《办法》强化了对在用汽车的排气定期检测，把原有排气检测项目从定期安全性能检测线上独立出来，采用标准更加严格的手段进行年度检测。市政府在2012年5月发布了《关于机动车排气定期检测的通告》（甬政告〔2012〕7号），规定从2012年6月1日起，在本市六区范围内在用机动车按照国家规定的机动车安全技术检验期限，同步进行排气污染检测。目前全市已建成10家排气检测机构，包括位于江北的第一机动车环保检测站，江东的第二机动车环保检测站、鄞州的第三机动车环保检测站和北仑的第四机动车环保检测站、第五检测站以及象山、慈溪、宁海、余姚、奉化检测站。目前，全市机动车排气检测与安全性能检验周期一致，且车辆的年检与尾气检测在同一地点同步检测，整个检测过程方便快捷。

（三）绩效评估方面

1、《办法》对环保行政主管部门、公安机关交通管理部门、交通行政主管部门的职责分工进行了明确细化，明确由环保部门进行检测，公安部门进行年检，交通部门对车辆维护进行管理，三方联动，加强了对机动车排气污染的防治力度，具有较强的可操作性。

2、按照《办法》的规定，我市建立了机动车排气污染防治数据信息综合管理系统。为监督和保证检测机构提供科学、公正的检测数据，宁波市机动车排气污染管理中心建设完成了与10家排气检测机构网络对接工作，对检测机构、人员、设备等进行动态管理，对机动车排气检测过程进行全程在线监控，实现检测数据的实时采集、分析、处理。目前10家排气检测结构已全部接入宁波市机动车专网，各检测站视频已传输到中心，检测站与中心数据对接已全部完成。

3、按照《办法》规定，我市建立了电子警察抓拍违章、尾气遥感检测系统，并逐步完善高污染车辆实施处罚的取证手段。我市已通过对电子监控改造、新增以及建设环保公安数据交互平台等途径，实现了对高污染车辆电子警察抓拍自动筛选取证，强化了对违反限行规定的黄标车和超标车的执法力度。另外，为加强对尾气超标车辆的管理，今年我市中心城区还将建设一套尾气遥感自动检测系统，对过往车辆自动识别牌照并自动检测尾气，逐步实现监管智能化。此外，《办法》第六条要求对机动车排气污染状况定期公布，但我市尚未实施。

4、为了有效实施《办法》，我市政府和相关部门相应出台了一系列机动车污染防治鼓励政策和配套制度，包括：（1）黄色环保标志车辆限制行驶政策。为改善大气环境质量，进一步加大机动车排气污染整治力度，我市制定了《宁波市区逐步限制黄标车及无标车通行工作方案》。（2）黄标车淘汰政策。2014年1月宁波市政府出台了《宁波市加快黄标车淘汰工作实施方案》和《宁波市鼓励黄标车提前淘汰政府奖励补贴实施办法》，黄标车淘汰工作推动明显，全市黄标车日均报废速度从2013年的14.2辆已提速至目前的104.6辆。（3）外地转入在用机动车登记政策。市政府于2009年10月1日，批准实施了《宁波市外地机动车辆转入管理若干规定》，对不符合国家第三阶段排放标准的外地机动车辆，将不再办理转入手续。截止目前，外地转入宁波市的机动车辆17965辆，接受群众车辆查询1500辆左右，经审核不符合转入条件被退档约200辆。（4）清洁燃料使用政策。宁波市政府制定了《推进市区公交车、出租车、港区集装箱卡车改用天然气实施方案》，要求到2015年，市区天然气公交车占市区公交车总量的50%，市区油气双燃料出租车占市区出租车总量的70%，港区集卡车占总量的40%，并配套建成一批加气站。（5）出台机动车排气检测收费标准。市物价局发布的《关于核定机动车排气检测收费标准的通知》（甬价费〔2011〕67号）和《关于核定机动车排气检测收费标准的补充通知》（甬价费〔2011〕71号），明确了尾气检测车辆初检收费标准为：轻型汽车(总质量3.5吨以下)为62元/辆次，重型汽油车(总质量3.5吨以上)20元/辆次，柴油车为20元/辆次。车辆复检收费按初检的标准减半收取，具体为：轻型汽油车为30元/辆次，重型汽油车为10元/辆次，柴油车为10元/辆次。

5、实施《办法》3年来，本行政区域内大气环境质量状况的变化情况。2011年至2013年，宁波市环境空气中二氧化硫年均值(mg/m3)分别为：0.031、0.025、0.022，均符合二级国家标准。二氧化氮年均值(mg/m3)分别为：0.050、0.044、0.044，均符合二级国家标准。可吸入颗粒物（PM10）年均值(mg/m3)分别为：0.096、0.080、0.086，均符合二级国家标准（《环境空气质量标准》GB3095-1996）。可吸入颗粒物（PM2.5）年均值(mg/m3)分别为：0.059、0.049、0.054。2011年至2013年灰霾天数分别为121天、96天、138天。从监测数据可以看出，《办法》实施3年来，二氧化硫、二氧化氮年均值延续下降趋势； PM10年均值、PM2.5年均值窄幅波动；霾天比例居高不下。总体来说，2011年以来宁波市环境空气质量总体稳定。

6、社会公众对机动车排气污染违法行为的投诉举报及其处理情况。市环保局设立了“12369”机动车排气污染违法投诉举报电话，受理公众咨询、投诉和举报。平时以咨询电话数量为多，大规模环保标志发放、黄标车提前淘汰补贴高峰期日均电话数量多达千余个。

四、评估的结论建议

对《办法》开展立法质量评估，是提高立法工作质量的一次有益探索，有利于进一步提高立法工作水平，推进科学立法，民主立法。通过这次评估，我们的结论意见是：（一）《办法》在指导思想、立法原则及制度设计等多个方面，符合制定时相关法律、法规规定，具有较强的可操作性，但考虑到省《条例》出台后，在机动车污染防治方面，有了新的管理思路和管理手段，省《条例》的规定更详细，更具可操作性，《办法》的不少条款已与省《条例》不一致，或被省《条例》的相关规定所覆盖。为体现法制的统一性，我们建议对《办法》予以废止。此外，考虑到机动车污染防治方面已有的工作基础，可以在以后制定《宁波市大气污染防治条例》时设专章对机动车污染防治予以规定。（二）市环保局应当结合《宁波市大气污染防治条例》的立法调研，对省《条例》出台后我市需要进一步明确细化的事项进行梳理，在下一步《宁波市大气污染防治条例》的起草制定过程中予以规定。（三）市环保局、公安局、交通委等政府有关部门应当加强日常工作协作，及时建立完善信息共享机制和投诉举报联动处理机制。