小门村民主法治建设的基本情况、具体做法及成效

2006年小门村以四大优点被评为北仑首家区级社会主义新农村建设示范村。近年来，小门村一手抓经济建设，一手抓民主法治，并以建设“法治、和谐、稳定”新农村为基本工作思路，先后获得了省级民主法治村、省级全面小康建设示范村、省级文明村等多项荣誉称号。2012年，省、市两级相关部门组成的民主法治村检查组仔细察看了小门村的村居环境、“村务公开栏”、“普法宣传栏”、法治学校、法治广场、法治公园等有关硬件设施，查阅有关台帐资料，听取创建情况汇报，全面了解了小门村的创建工作情况。检查组对小门村国家级民主法治示范村创建工作进行检查验收后充分肯定了小门村的工作成果。因此小门村于2012年被评为国家级民主法治示范村，也是全区第二个创国家级民主法治示范村的行政村。2012年后，小门村继续以发展建设和谐、美好社会主义新农村为目标，推进村企民主法治建设，促进村民民主意识的提高，促进社会治安秩序的稳定，促进党群干群关系的改善，促进干部决策水平的提高，促进村级经济的发展与繁荣使村强民富。

2.1 以“四个一”制度为中心，深刻落实民主决策

2.1.1 “四个一”制度解决村里的重大事务

小门村在民主决策上始终坚持村务决策“四个一”制度，即一事一议一签一公开，将群众的主体性贯穿于各个环节，促进村务决策管理的合法性与可行性。一是明确“一事”范畴，强化规范决策。凡是涉及村民切身利益的事项，群众普遍关心的焦点、难点问题都要经过村民或村民代表会议决策，如2006年北仑区委根据全区各村的实际情况，决定在该村树新农村建设样板村，并进行了总体规划，但在实施新农村建设前，村委会将该规划向村民公示，并在党员大会、村民座谈会、村民会议上进行多次探讨，然后根据反馈修改提案，增加开挖坟山防洪小河，为中心区域防洪分流；为了安全要求修改原落后的桥梁七座等等。二是明确“一议”程序，强化科学决策。村事决策一般要经过提议、商议、审议等三个环节，议题一般由村两委会提出或五分之一以上村民代表联名提出，在村民代表会议上商议，最终拟定表决方案，如2006年新农村建设时墙体粉涂、房前屋后整治、村级经济分配均是经过反复商议后才确定正确方案，合理实施。三是明确“一签”责任，强化民主决策。村民代表会议表决时，每个村民代表在表决书上的“同意”、“不同意”、“弃权”三个表决栏里按照无记名打钩画叉，然后当场统计票数并宣布表决结果，以全体村民代表过半数“同意”为通过，并有村民代表、计票监票人签字后存档。四是明确“一公开”步骤，强化透明决策。民主决策集中后及时在村公开栏进行公布，如2014年小门村村委在原旧办公大楼设立开办的“爱心食堂”的进程按工程进行公布，涉及村民直接利益的经济分配、征地事项、工程招投标及上级通告均在各自然村公布。真正的做到了将“四个一”的决策制度贯彻在小门村各大事项中。

2.1.2 爱心食堂的建立

“四个一”制度保障了小门村村委决策的民主性和科学性，能提高工作效率，推进决策科学，是民主法治建设的法宝。小门村的爱心食堂是“四个一”决策成果的典型。当初小门村村委大楼改址，旧办公大楼何去何从成为困扰每一个小门村人的问题，通过前期的村民意见收集和村民代表大会召开，各方讨论决定将旧村办公大楼改建为爱心食堂，为村里有需要的老人提供饮食和住宿。爱心食堂充分利用可利用的资源，为村民提供福利，改善生活，体现了基层民主自治中村民积极自我管理和自我服务。这一项举措较好地诠释了“四个一”制度的实际内容和精神内涵，符合了“一事一议一签一公开”的标准，首先，旧办公大楼的处理事关全村人的利益，爱心食堂的修建也是基于村里存在部分老人生活自理困难的情况；其次，这一举措的实施既吸收了广大村民的意见，也经过了村民代表大会的商讨和决议，是小门村民意所向。最后，得出这项决定的过程也符合规定，既做到了“一签”，也做到了事前事后公开，保证了爱心食堂修建行为的民主、科学。此外，小门村村委在“四个一”制度中起到的牵引带头作用也是值得肯定的，鉴于当下农村青壮年人口外流到城镇，村委作为自治组织的对村民的引导教育的责任和义务扩大，笔者认为村级自治组织应当适时扩大自己的权利，然后像小门村村委一样建立起一套完备、高效的民主监督机制，增强公信力和村民对其的信任感。

2.2 村企共建互帮互助促共赢

2.2.1永发集团带头设立基金

为了迎合新农村和企业双方发展的需求，2007年国务院、全国工商联联合开启了“村企共建”新农村模式的试点。“村企共建”是新农村建设的一种新模武，是实现村企“双赢”的发展模式。近些年，村企合一建设新农村达到“以企带农，以农促企，村企共赢”的良好效果，为农村带来新的发展生机。小门村就是村企共建的典型。小门村周边工业以永发集团为龙头，以及甬孚纺机、威武机械、满祥船舶等知名企业，他们以强带弱，获得持续快速发展并回馈社会，与村委会结对一直互帮互助地发展。几年来，小门村始终把发展村级工业，提高企业经济效益和社会效益，发展壮大村级经济作为各项工作的重点。如白峰镇小门村以土地形式入股永发集团，每年享受企业发展红利，至2012年底股份投资回报额达1000多万元，大大增强了村级集体经济实力，且小门村户均2名村民在永发集团工作，为村民解决了就业问题。同时，企业得益于土地、人力等方面的支持，年营业额达1亿元以上，成为国内保险箱行业的“龙头”。此外，企业还以小门永发文明基金勤学优学奖；投资建设村基础设施；各类由企业出资为村民和外来暂住人口提供福利的活动等反哺小门村。

2.2.2法治公园的修建及意义

为积极推进民主法治示范村建设，营造良好的民主法治文化氛围，永发集团出资修建法治公园，村委会负责公园的建设实施。此公园用于法律宣传教育，引导村民和职员学法、知法、守法，弘扬社会正气，打造长治久安、美好和谐的社会主义新农村。此外，永发集团作为村龙头企业，时常以为村民提供福利、服务的形式开展活动，改善村民物质、精神生活。今年7月19日宁国寺永发佛教文化发展基金在小门村开展的中医义诊活动，由村委会提倡，永发出资，双方默契合作为村民谋福利。这一系列活动体现了村企共建为社会主义新农村的建设谋划出力。这里不得不提的是永发集团董事长胡小良先生还在小门村担任了村副书记一职，为更好地将村企共建落实实处，体现了村企共建在小门村的重要地位和重大意义。

2.2.3村企结合共同发展

实行以工促农、以城带乡，推进城乡经济社会发展一体化，是中央对当前和今后一个时期农村改革发展的总体思路和根本方向，也是新形势下推进农村改革发展的根本要求。在多年的发展实践中，小门村的村企共建，实行村企一体化发展进而带动城乡一体化发展的做法，以村委会带头、村企业辅助的形式共同推动村民主法治建设，提高了村民和诸多外来暂住人口的物质、精神生活条件。

2.3 法治建设卓有成效，社会治安秩序良好

2.3.1 法治建设所需的硬件设施

在法治基础设施方面，小门村既工作到位，又有创新。村中心建设有一座近百平方米的法治广场，广场中立着十数块法治宣传牌，使村民在平常的生活休闲中也能时时接触到法治思想。其中不仅有健身器材，公园展览窗还展示一些和村民生活相关的法律知识，并做到定期更换。

此外，小门村村委为了应对小门村人员复杂、情况多变的农村社区情况，于2009年村设立农村社区服务中心，实行社区化综合管理，开设有法律咨询服务，免费为村民提供各类法律援助。此外，社区还成立了警务室，新组建了一支治安巡逻队，负责对村民出租房登记管理，外来务工人员暂住证验证登记等治安管理工作。同时，村建立了一套电子监控系统，全村区域内安装了24个电子摄像头，又于2010年年底安装了“户户联防”系统，以强有力的物质条件保障为全村民主法治营造了一个良好的社会环境。

考虑到小门村企业多、外来务工人员占总人口比例大的情况，小门村村委建立了村出租房屋、流动人口登记管理制度，严把出租房屋查验关，以“每月一大查，每周一小查，每天一清查”的形式保证了外来人口不会成为小门村社会环境的不稳定因素，同时也发挥小门村广大村民的监督职责，由村民及时提供流动人口进出情况。

此外，小门村村治保调解委员会也在维护小门村治安环境上发挥着自己的重要作用。治保调解委员会以廉洁务实，秉公办事、公平合理，以理服人，不倚不偏，接受监督为准则，积极及时调处各种民间纠纷，防止矛盾激化，努力把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，是村民在遇到自己无法解决纠纷时的“老娘舅”。小门村自2006年以来全村无重大刑事案件，无群体性到区、市、省、进京上访事件，治安案件明显减少。

2.3.2 法治建设所需的软件设施

小门村作为民主法治示范村从市级走向国家级，法制建设也一步步不断完善。法制教育和法治基础设施水平都走在了我国大部分农村的前列。几年来，小门村利用远程教育、多媒体设备组织党员、干部、群众学习各类法律知识共计30次。利用发宣传资料、广博会、黑板报、宣传窗，每年开展法制宣传教育10次，制作法治宣传栏四期，发放各类村民宣传册子千余份。

具体的说，在法制教育方面，小门村有专门的法治学校，定期邀请北仑白峰镇派出所警察或区法院的工作人员开展各种法律知识讲座，为小门村不同类型人群提高民主法律知识和素养。同时党员、村干部也积极学习法律知识，通过阅读相关书籍和同镇司法局人员进行学习交流提高自身法律水平，为村民解决力所能及的法律问题，如法律咨询、写申诉书等，我们在同法制建设的相关负责人交流时还了解村委也免费为村经济有困难且需要法律援助的人群提供免费的法律服务。为帮助刑释解教人员或其他影响社会稳定人员，小门村设立了帮教安置小组，由村干部担任小组成员，由小组成员与刑释解教人员结对子，给其工作、生产和生活上的关心帮助。村里为有困难的刑释解教人员安排工作，使其有机会开始新生活。如2009年对“法轮功”练功人员和其他邪教及有害气功组织重点人员的帮教工作。

小门村民主法治建设的不足

3.1 上下沟通欠通畅，民主实效需要进一步提高

1、在实地走访中，我们发现，少村民对村委在村务问题上表现出不信任，认为其财务不公开，私下操作。其中大多指向村委对以永发集团为首的企业们进行投资、入股、收益这些方面。抱怨的角度主要在于指责村委会没有将投资的情况详细告知，指责村委会是“关起门来自己搞”。譬如，小门村村委在1993年曾以土地形式入股永发集团，至2012年底股份投资回报额达1000多万，而这本来是利村利民的好事，但因为部分村民不了解当初入股时确立的收益分红方式，认为自己所得不公。另外，我们也了解到许多村民对财务、党务公开栏这一块的内容表示自己有时会去看看，但总是存在看不懂的情况，表示大概意思能看懂，但要完全理解透彻存在一定困难。我们发现小门村村委财务、党务公开栏上内容基本上都是十分专业的账目数据，对文化水平不高的村民确实存在阅读理解难度。我们希望是否能有公开栏内容更通俗易懂或者有着专人负责解答公开栏内容，令村民详尽细致知道村委会的财务、政务、党务，同村民做好沟通工作，互相理解，和谐共存。

同时，我们也发现小门村公告栏存在更新不及时、维护不到位的情况，我们实践小队去考察时发现还是今年三月份的财务、党务公开，没有做到及时按季度更新的要求，还存在雨水渗透破坏导致无法辨别的情况。在考察财务、党务公开栏的过程中我们发现小门村公开事项没有具体的标准，有的详细，有的简陋，没有统一的规范。

归结起来，小门村村委在财务公开上存在的问题的根本还是没有从原来旧有的村委同村民关系中解脱出来，依旧认为大家都是乡里乡亲的，也都知根知底，村民们也会在这些事情上信任村委会，认为财务、党务公开只不过是“面子工程”。但随着社会变更的加剧，人口的流动性越来越大，旧时村民之间大家相互熟识的情况逐渐淡化，面对这样的情况，村委的财务、党务公开的透明度和详细度就显得更加重要，是村民了解村委会工作职责的重要途径。财务事件比较典型地反映了小门村村委与村民之间沟通欠通畅，导致双方的不信任加剧，矛盾加大。当然原因也是双方面造成的，一方面村委财务公开不及时，公开消息不示众。另一方面村民缺少对村委平时活动的关心以及参与民主法治建设所必须具备的基本素质。

财务是农村民主法制建设的物质基础，而村民信任则是农村自治的基石。小门村村委需慎重处理财务公开问题。应按规定及时公布财务信息，并告知村民监督。尤其对村民普遍关注的财务项目，如股份分红等应该做详细的账目公开，有必要通过村民会议或村广播向村民进行解说，消除村民心中的疑虑，争取村民的理解和信任。

2、在村民访谈和问卷调查中，我们发现部分村民一方面称赞村委主动设立爱心食堂这样为民办的好事，但一方面对其部分无作为表示不满意。具体体现在“护栏事件”。村中徐家村前有一段露天的河道，一端连着村民日常洗衣的池塘，另一端则通向村主干道下成为暗河。每年春天涨水时，河水湍急，而河道边没有护栏，小孩子很容易不小心就掉进河里，非常危险。河道附近的村民多次向村里反映，希望村里能修建这一段河道的护栏。但村里一直没有给出明确回应，以资金不足为由拖延至今。当这几位村民被问及是否知道“10名以上村民代表提议就可形成村委会议题”（来自小门村村民自治章程），他们表示不是很清楚，且顾虑重重，希望村委听取他们意见后，主动提出护栏议题。类似还有海口（村中地名）的污水治理问题。

小门村村委村干部真心实意为村民办好事，但鉴于小门村人口众多、人员构成复杂的情况，村委在联系村民、与村民的相互沟通上存在问题，积极解决村民实际问题上还需要改善，积极运用从群众中来到群众中去的工作方法，为村民办实事。

3.2 法治建设与本村外来人员有脱节现象

小门村法制建设总体比较完善，本村村民在法治这一点上普遍表示满意。但是在实际的走访中，我们发现法制建设遗留一个盲区——暂住小门村的外来务工人群。

小门村企业多达四十家，大量外来务工人员涌入小门村，暂住人口已经达到小门村居住人口总数的三分之一，社会不安定因素增加。此外，在调研活动我们发现虽然外来务工人员为小门村经济发展作出相关贡献，但却没有享受到应当的服务。从硬件上来说，法治宣传栏、法治广场、法治学校和法治图书馆等都主要分布在本村村民集中居住的小门村；从软件上讲，村举办的一系列法制教育讲座更多针对的人群的是为小门村居民，即便是企业集团为员工们开展的法律讲座更多考虑的也是企业相关的法律知识。

此外，从我们在同村民们和外来务工人员们交流过程中，我们更多的发现了在村民和外来务工人员之间存在着鸿沟，对于一般小门村村民而言，在他们的日常生活中外来务工人员总是生活在工业区，同他们生活没有直接的交流，往往对他们既陌生又害怕；对于许多外来务工人员而言，他们更多的是出于一种过客的态度，没有对小门村或者自己供职的企业有着归属感，这就导致了每每临近年末，时常有某某人家的什么东西被拐走了，村里治安问题总是层出不穷，归结起来问题在于现有的农村民主法治建设在处理解决外来暂住人口的问题是依旧有着欠缺，外来人口流动性大的特点导致他们归属感不强，也成为了新农村建设的一大问题。

小门村民主法治建设的建议

4.1 建立高效完备的财务、政务公开机制

对于小门村民主法治建设存在“上下沟通欠通畅，民主实效需要进一步提高”的问题，我们认为应当根据小门村村民们的文化水平建立起一套高效及时的村务、政务公开系统。原因在于随着农村城镇化的逐步实现，旧时农村的道德和人情伦理观念受到冲击，面对这样的情况，村委更应当按照规章制度来办事，村委的财务、党务公开的透明度和详细度就显得更加重要，既是村民了解村委会工作职责的重要途径，也是村委工作是否符合规章的写照。考虑到村委财务公开不及时、公开信息息不全面。和村民缺少对村委平时活动的关心以及参与民主法治建设所必须具备的基本素质的两方面原因，我们认为小门村应当严格按照上级规定来公开财务、政务，必要时可设立更为详细的村约来规范财务政务的公开工作。同时考虑到村民文化水平参差不齐，小门村村委可设立专人为村民讲解公开内容，为村民解答对小门村财务、政务疑惑，从而做到双方相互沟通，互相理解，和谐共存。

4.2 完善民意反应机制

小门村村民民意收集处置不及时问题源于小门村复杂多样的社会环境而小门村村委没有为此专门提出解决方案，导致一些小部分村民受切身影响的问题没能得到及时的解决，如我们之前提到的护栏事件，虽然受影响的村民只在少数，但对于村民生活影响却是不容忽视的。针对这种情况，笔者认为可以采用以区域划分的形式在各个区域挑选村代表或有责任感的村民作为民意收集人，由他们收集村民意见，而后向村委会反映，以解决小门村民意收集反馈处理低效的现状。

4.3 加快法治建设与本村外来人员的结合

而对于“法制建设与本村外来人员脱节”这一问题，我们认为这是当下城乡一体化建设所遇到的必然问题，旧有的制度政策不再适合小门村这样外来人口占村人口近半的新型农村。对此，我们认为，小门村可以以“村企共建”为切入点，给外来人口赋予新的内涵，而非以前的“外地人”这种粗鄙、简陋的定义，而是当下新农村的居民。考虑到小门村各大企业的情况，笔者认为可采用为按照工龄来增加企业员工工资福利的形式来增强外来人口对所在企业和小门村的归属感。此外，小门村也不断为外来人口的社区服务，如免费办理居住证 、预约办证、送证上门和办证送体检活动。同时，小门村村委更应当重点关注外来人口精神文化需求，对村内设置的卫生服务站、文化阅览室、图书馆 法律学校和老年服务中心等娱乐活动设施，可实行外来人口与本地居民平等待遇享受。在中秋、春节等节假日积极举办各种文体联谊活动 ，满足外来人 口的文化和精神需求。村委和企业合力成立心理咨询和服务机构，为外来人口提供诉求表达和沟通的渠道，接受外来人口的倾诉，解决他们在生活工作上的难题。

结    论

法治建设，根在基层。村级的基层民主法治建设，是政府关注和践行的重点。民主与法治建设是社会主义新农村建设的重点，是实现中国梦的重要步骤。此调研报告旨在介绍小门村民主法治建设的特色，为深入推进农村基层民主法制建设提供一些借鉴，并对小门村现存问题和不足进行分析，提出了一些建议。

致    谢

向以下单位和个人表示我们最真挚的感谢：

宁波市司法局

宁波市电视台

宁波市北仑区小门镇村委

宁波大学法学院

宁波大学法学院冯一文老师

参考文献

（1）《《北仑区推动村企共建，实现互利双赢》 北仑党建

（2）《宁波北仑小门村“四个一”制度让村民当家做主》人民网浙江频道

（3）宁波市白峰镇小门村民主法治示范村台账