为全面了解《宁波市机关事务管理办法》（市人民政府第225号令，以下简称《办法》）的执行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《2019年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》，2019年7月至10月，我局组织对《办法》进行了立法后评估，现形成评估报告如下。
一、评估背景和内容
2019年2月和7月，市司法局分别印发了《关于开展2019年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2019〕20号）、《关于印发〈宁波市机关事务管理办法〉立法后评估实施方案的函》（甬司函〔2019〕30号），对《办法》开展立法后评估工作。评估从四个方面着手：（一）合法性方面。《办法》与《机关事务管理条例》《浙江省机关事务管理办法》等规定是否存在相抵触之处；（二）实施绩效方面。1.《办法》发布后，市机关事务管理局、区县（市）人民政府组织开展学习、宣传、培训情况以及社会公众对《办法》的认知情况；2.我市党和国家机关、人民团体以及其他事业单位是否按照《办法》第三条规定，执行统一的机关事务管理制度和标准；3. 财政部门和机关事务主管部门是否按照《办法》第七条规定，制定并适时调整本级机关运行实物定额、服务标准以及相应的经费预算支出定额标准和有关开支标准；4. 市和区县（市）是否按照《办法》第九条规定，在集中办公区域推进会计集中核算制度；5. 各机关是否按照《办法》第十条规定做好公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算的公开工作；6. 机关事务主管部门按照《办法》第十一条规定，制定了哪些具体的资产管理制度，实施效果如何？7. 机关事务主管部门对各机关长期闲置、超标准配置或者低效运转的资产是否按照《办法》第十二条规定进行处置，遇到的困难和成功经验是什么；8.各机关对《办法》规定的政府采购、公务接待、会议费开支、公务用车、机关后勤服务管理等各项制度执行情况；9. 是否存在违反本办法规定，将机关资产用于担保、抵押、对外投资或者举办经济实体的行为；是否存在出租出借办公用房或者改变办公用房使用功能等行为。（三）《办法》设置的禁止性行为，现有法律法规等设定的法律责任是否足以适用？依据《办法》第二十五条进行行政处罚的情况如何？是否有相关案例？（四）对《办法》的其他意见和建议。
二、评价方式和评估基本过程
对《办法》进行立法后评估采取的评价方式有：调查问卷、网上意见征求、文献研究、实地调研、召开座谈会、专家咨询等多种方法，以文字表述为主，以量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。
《办法》立法后评估分为四个阶段：（一）准备阶段。评估实施单位在2019年7月15日前成立本单位的评估小组，确定分管领导、具体联系处室和联系人员，制定相应的评估工作方案，并提交市司法局。（二）调研阶段。2019年7月16日起，评估实施单位采取调查问卷、网上公开等方式，向社会公开征求机关事务管理情况的意见建议，网上公开征求意见超过规定的15天。市司法局会同市机关事务管理局通过召开座谈会和实地调研的形式，听取区县（市）人民政府、相关管理部门和部分相对人的意见建议。（三）评估阶段。2019年8月30日前，有关区县（市）司法局和市财政局提交自评报告。2019年10月12日，市机关事务管理局将自评报告提交给市司法局。（四）评价阶段。2019年11月30日前，市司法局会同市机关事务管理局对自评报告进行修改、完善，形成评估报告。
三、《办法》立法目的实现情况
《办法》于2015年12月30日经市人民政府第72次常务会议审议通过，自2016年3月1日起施行。《办法》主要从经费管理、资产管理、后勤服务和部门监督等方面进行规范，具有较强的针对性和可操作性，条款表述简洁明了、用语规范；结构划分较为合理，整部规章逻辑结构清晰，形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体。
（一）立法质量总体评价。《办法》实施以来,对机关事务规范化管理，保障机关正常运行，降低机关运行成本起到了积极作用，总体评价良好。一是从合法性方面看，《办法》严格遵循《立法法》的相关规定，主要制度设置与《机关事务管理条例》《浙江省机关事务管理办法》基本保持一致，同时还吸纳了《党政机关厉行节约反对浪费条例》相关制度，使《办法》内容更丰富、更完整。二是从立法技术上看，《办法》中相关概念准确，立法用语符合立法技术规范，条款设置的逻辑结构比较严密，条文表述简洁明了，易于各级行政机关和社会公众的理解和执行。三是从合理性方面看，《办法》的规定符合本市机关事务管理实际和发展需要，具体制度安排科学合理，在推进会计集中核算、建立市和区县（市）机关资产资源统一调剂使用等方面有所创新。四是从操作性方面看，《办法》结合本市具体情况，对实物定额和服务标准的制定调整及报备、办公用房的调整和出租出借等方面都进行了细化、优化，基本解决了同一个层级各机关事务管理工作制度、标准不一等问题。
（二）实施绩效评价。《办法》着重加强对经费、资产、服务三大项目的规范，对部门之间的职责权限进行科学划分，从实施效果看，主要制度基本得到落实。一是节约型机关建设成效明显。《办法》将保障机关高效运行、推进节约型机关建设作为立法宗旨，规定各机关做好公务接待、公务用车购置和运行、因公出国（境）等机关运行经费的预算和决算公开工作，建立公务接待清单制度，加强会议管理。市委、市政府联合印发了《关于深入开展节约型机关创建活动通知》，要求全市党政机关充分发挥表率作用，大力开展节约用电、节约用水、节约办公用品、节约使用办公用房、节约使用公务用车、节约运行经费等创建活动。近三年来全市机关“三公经费”支出逐年下降。二是标准化建设稳步推进。《办法》要求财政部门和机关事务管理部门共同制定和适时调整机关运行实物定额和服务标准，由机关事务主管部门统一制定后勤服务管理制度。实践中，财政部门和机关事务管理部门严格按照中央八项规定要求，就会议培训费、接待费、差旅费标准以及公务用车配备和使用、办公用房分配和装修、会务接待、餐饮标准、老干部服务等制定了一系列政策文件，主要有：《关于修订市级机关通用办公设备和办公家具部分配置标准的通知》《宁波市党政机关会议定点管理实施细则》《关于印发宁波市市级机关培训费管理规定的通知》《关于印发宁波市市级机关工作人员差旅费管理办法的通知》等。三是后勤服务社会化引领行业发展。《办法》规定集中办公区域机关后勤服务由同级机关事务主管部门统筹实施，各机关要引进具备相应资质的后勤服务单位，建立服务合同跟踪管理机制。在市县两级行政中心，机关事务管理部门加大后勤服务社会化改革力度，以绩效为导向开门办后勤，激活自有后勤资源，引入社会优质资源，使宁波的机关后勤服务呈现出智能、便捷、高效的特点。四是办公用房管理成为作风建设重要约束力量。《办法》在多个条款内容上对办公用房面积核定，资产调剂、出租出借、权属登记作了详细规定，并进行了强力推进，取得了宁波全大市办公用房面积“一间都不超”的突出成绩。同时，纪委监委、机关事务、审计等部门加大对超标准使用办公用房、公务用车、公务接待等现象的清查，建立群众举报体系，为作风建设的积极推进提供了法律保障。
四、存在的主要问题
从《办法》执行情况看，主要存在以下四个方面问题：
一是禁则与罚则条款不对应。《办法》作为执行性立法，是为了更好地执行国务院《机关事务管理条例》和《浙江省机关事务管理办法》，是对行政法规和省政府规章的细化和补充。由于国务院《条例》和省政府规章仅对各级人民政府及其部门的机关事务管理活动进行规范，没有涉及到其他国家机关、事业单位和人民团体，《办法》扩大了适用范围，在第二条规定：“本市各级国家机关、事业单位和人民团体（以下统称各机关），使用财政资金从事机关事务活动，适用本办法”。适用范围虽然扩大了，但由于《办法》对法律责任的设置采取了转致的表述，导致部分禁则的设置，没有处罚条款相对应。二是个别条款执行不到位。《办法》第七条明确规定财政部门和机关事务管理部门共同制定并适时调整本级机关运行实物定额、服务标准以及相应的经费预算支出定额标准和有关开支标准。但实际执行中，财政部门并没有召集或者征求机关事务管理部门的意见，直接制定出台了相关的实物定额和服务标准等配套文件。《办法》第八条规定的区县（市）有关部门制定的本级机关的实物定额和服务标准，应当于制定后15个工作日内报送市机关事务管理部门备案。但是，自《办法》实施以来，各区县（市）都制定了相关文件，无一家按规定报送市级机关事务管理部门备案。三是会计集中核算工作的推进力度不够。《办法》第九条规定集中办公区域推进会计集中核算制度，但从实际执行看，市和区县（市）都没有执行到位。执行较好的是北仑区，同级机关有89家，实行会计集中核算有80家，占比90%；其次是江北区，同级机关有54家，实行会计集中核算的有18家，占比33.3%；执行较差的是市级机关，同级机关有97家，实行会计集中核算的有7家，占比7.2%；其次是宁海县，同级机关有89家，实行会计集中核算的有13家，占比14.6%。四是《办法》与国家新出台的政策存在不一致的情形。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》等文件，对各级党政机关公务用车和办公用房的使用和管理作了明确规定，其中超标购车，出租、出借、租赁办公用房方面的规定，更加明确、细致、具体。加之新一轮机构改革和宁波城区区划调整，《办法》赋予政府职能部门的权利和义务并没有及时作出调整，影响了《办法》的有效施行。
四、评估结论及工作建议
通过对《办法》的评估，我们的结论意见是：本《办法》严格遵循地方立法权限，避免与上位法相冲突，做到了法制统一，在合理性方面符合实际需要，有较强的现实针对性，在重点制度设计方面达到科学、合理、可操作性强等特点，各级国家机关、事业单位和人民团体以及使用财政资金从事机关事务活动的单位执行到位，基本解决了同一个层级各机关事务管理工作制度、标准不一等问题，达到了预期目的。由于国家2017年连续出台了几件涉及机关事务管理方面的文件，对办公用房、公务用车等重新作了规定，《办法》部分内容与之不相统一，同时部分行政区域和机构的调整，部门之间的职能边界不清，主管部门或者执法主体不够明确，因此建议适时对《办法》进行修订。