为全面了解《宁波市食用农产品质量安全管理办法》的施行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《宁波市人民政府关于印发<宁波市政府规章立法后评估办法>的通知》（甬政发〔2008〕78号）及《宁波市司法局关于开展2020年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2020〕15号）文件要求，2020年4月至9月，我局组织进行了立法后评估，现形成评估报告如下。

一、评估对象和内容

2020年2月和4月，市司法局分别印发了《关于开展2020年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2020〕15号）、《关于印发〈宁波市食用农产品质量安全管理办法〉立法后评估实施方案的函》（甬司函〔2020〕30号），对《办法》开展立法后评估工作。评估从四个方面着手：（一）合法性方面。《办法》与《中华人民共和国农产品质量安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、法规的规定是否存在相抵触之处；（二）实施绩效方面。《办法》发布后，各区县（市）人民政府、市食用农产品质量安全有关监督管理部门、食用农产品生产经营者是否执行《办法》规定的相关制度、制度的实施效果如何；（三）《办法》设置的法律责任是否适用、进行行政处罚的情况如何、是否有相关案例；（四）为了提高依法防控、依法治理能力，保障人民群众生命健康安全和经济社会发展安定有序，结合防控工作实际，《办法》是否有需要进一步完善的内容；（五）对《办法》的其他意见和建议。

二、评估方式和过程

对《办法》进行立法后评估采取的评价方式：调查问卷、网上意见征求、文献研究、实地调研、召开座谈会、专家咨询等多种方法。以文字表述为主，以量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题。

《办法》立法后评估分为四个阶段。一是准备阶段，2020年2月和4月，市司法局分别印发了《关于开展2020年度政府规章立法后评估工作的通知》《关于印发〈宁波市食用农产品质量安全管理办法〉立法后评估实施方案的函》，市农业农村局根据市司法局通知要求，于2020年4月15日前成立了由陆开宏总农艺师为组长，农产品质量安全监督处、政策法规与改革处、农业综合行政执法队有关人员参加的评估小组，制定相应的评估工作方案，并报市司法局。二是调研阶段，由市司法局会同市农业农村局于2020年7月14日和7月23日分别在北仑区、象山县召开座谈会，听取相关部门、单位以及食用农产品生产经营主体的意见和建议，并选取典型案例评查，对有关制度进行分析论证比较，汇总和分析评估意见和建议，并得出初步结论。三是评估阶段，2020年8月30日前，有关区县（市）司法局和市场监管局提交自评报告，市农业农村局按照前期调查研究和论证结果，对《办法》进行总体评估，并形成自评估报告提交市司法局。四是评价阶段，由市司法局对市农业农村局自评估报告进行修改、完善，形成《宁波市食用农产品质量安全管理办法》立法后评估报告。

三、立法目标实现情况

《办法》于2009年1月13日市人民政府第48次常务会议审议通过，自2009年3月15日起施行。总体看，《办法》立法内容较为全面，立法体系完整，具有较强的针对性和可操作性。

（一）立法质量总体评价。《办法》实施以来,对食用农产品质量规范化管理，增强市场主体的诚信意识、安全意识和责任意识，保障公民饮食健康起到了积极作用，总体评价良好。一是从合法性方面看，《办法》制定当初严格遵循《立法法》的相关规定，主要制度设置与当时的《中华人民共和国农产品质量安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、法规的规定基本保持一致，《办法》内容丰富、完整。二是从立法技术上看，《办法》中相关概念准确，立法用语符合立法技术规范，条款设置的逻辑结构比较严密，条文表述简洁明了，易于各级行政机关和社会公众的理解和执行。三是从合理性方面看，《办法》的规定符合制定时本市食用农产品质量安全管理实际和发展需要，具体制度安排科学合理，在推动食用农产品的生产、经营和监督管理等方面有所创新。四是从操作性方面看，《办法》结合本市具体情况，对食用农产品的生产、经营等方面进行细化、优化，基本解决了制定时食用农产品质量安全监管中一些突出问题。

（二）实施绩效评价。《办法》进一步理顺各主体之间的责任关系，着重加强对部门之间的职责权限进行科学划分，较好地把握住从权力清单到责任清单的转变，凝聚了各地各部门的监管合力，填补了当时宁波市在食用农产品质量安全管理方面的法律空白。

一是主体责任明确。《办法》对食用农产品生产者和经营者规范履行安全责任义务作了明确规定，要求生产经营者为食品安全管理主体第一责任人，严格落实食用农产品进货查验、信息记录和自查等制度，严把采购渠道的质量审核，查验并留存规范的供货票据和产品质量合格凭证，健全采购、销售台账，确保市场销售的食用农产品质量合格、来源可追溯，强化企业自主分析风险点，建立风险点责任链防控体系，同时《办法》还加大对违法生产经营者的处罚力度。

二是监管责任明确。《办法》第三条、第二十四条、第二十九条至第三十三条，明确了监督管理部门及其工作人员的责任，加重监督管理部门及其工作人员不依法履行职责的法律责任，全面实现监管范围明晰化、监管要求统一化、日常监管规范化、主体责任制度化。近年来，为推动各地食用农产品质量安全监管工作，市级部门单设农产品质量安全监督管理处，奉化、慈溪、余姚等8个区县（市）设立了专门监管科室，其余区县（市）也明确了牵头监管责任单位，乡镇农业公共服务中心配备农产品监管员和检测员，保障了农产品质量安全监管队伍体系建设的完整性。同时《办法》也赋予监管部门制止、查处违法行为必要的权力，做到权力和责任相统一。

三是建立食用农产品检测检验体系。《办法》第七条、第十七条、第三十条、第三十一条规定了食用农产品检测检验的相关要求，规定要健全农产品质量安全检测体系。因此，市财政部门根据《办法》的规定，每年安排专项资金用于落实农产品检测工作,依法扶持、培育农产品质量安全检测机构。到2020年8月，全市共有12家检测机构通过了省级农产品质检机构认证，所有乡镇全部建成农产品农药残留速测站，一批农业龙头企业和合作社也建立了质量检测中心或速测室，基本形成了市、县、乡镇、生产经营主体四级检验检测体系。

四是提升标准化建设水平。《办法》第十条规定食用农产品生产者应当按照国家、行业、地方和企业标准及农产品生产技术规程组织生产。为给食用农产品生产者提供可靠的参照标准，保障《办法》的有效实施，加快配套制度建设，市农业农村局在食用农产品标准制定工作中，重点对种植业、畜牧业、渔业等行业所涉及的技术标准制定，我市累计制订、修订市级地方标准72个，累计创建各级农业标准化示范区（基地）216个，生猪标准化规模养殖场项目85个。推进农业品牌建设，扶持“三品一标”事业的发展，主要食用农产品中“三品”面积比重达59%以上，全市农业标准化率达到65%。

五是提升源头管控能力。《办法》第二十条第一款第一项规定了经营者禁止销售法律、法规或规章明令禁用的农药、肥料、兽药、饲料及饲料添加剂或其他添加物。为此市农业农村局深入开展食用农产品质量安全隐患大排查专项行动，严格执行高毒农药定点经营许可和兽药经营许可制度，全面推进农药实名购买和使用备案制度，积极推进高毒限用农药和高风险农药退市和农药追溯信息平台和兽药二维码追溯体系建设，严厉打击农业投入品和农产品质量安全违法行为，2017年以来，年均出动监管和执法人员近1万人次。

六是提升信息共享能力。《办法》第二十一条、第二十七条规定了本市实行食用农产品入市管理制度，要求建立质量追溯等制度，应当及时公开政务信息和服务信息，为社会公众了解食用农产品安全管理有关情况提供便利。因此市农业农村局联合其他部门加快农产品质量安全追溯机制建设，进一步健全智慧畜牧、智慧农资、三品一标管理系统等市级信息平台，加快省级和市级农产品质量安全合格证管理平台推广应用，全市已有7000余家规模以上农业生产主体信息进入合格证管理平台，已开具各类农产品合格证150余万张。农产品检测信息及时上传全市食品检测共享信息系统，实现监测信息的互联互通。

四、《办法》实施效果

总体看，《办法》实施以来,对食用农产品质量规范化管理，增强市场主体的诚信意识、安全意识和责任意识，保障公民饮食健康起到了积极作用，总体评价良好，但由于《办法》施行至今已逾十年，《办法》制度依据的法律体系及社会环境都发生了重大的变化，从本次评估看，在实施效果上存在以下问题：

（一）合法性方面。近年来，《中华人民共和国食品安全法》《农药管理条例》《浙江省农产品质量安全规定》等法律法规的相继出台或者修改，《办法》与上位法在公共服务、市场监管、行政执法等方面存在诸多不一致，如在采购台账等规定方面，《办法》第二十五条第一款与《食品安全法》第五十条第二款、第五十三条不相一致；在处罚对象确认方面，《办法》第三十七条与《浙江省农产品质量安全规定》第三十条不一致；在法律责任方面，《办法》第三十八条、第三十九条与《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条不相一致等。

（二）操作性方面。《办法》的规定符合制定时本市食用农产品质量安全管理实际和发展需要，基本解决了当时食用农产品质量安全监管中一些突出问题，但随着社会经济的发展，《办法》的部分条款存在滞后，无法有效解决社会经济发展的各类矛盾。

    1.政府部门机构改革后，部门职能发生了调整，分工更加明确。按照三定方案，农业农村部门负责农产品进入“三前”环节（农贸批发市场、零售市场、生产加工企业）的质量安全监管，市场监管部门负责“三后”的农产品质量安全监管。

2.数字经济日新月异，《办法》的内容无法有效解决新业态引发的矛盾。《办法》中涉及部门职责的条款需要进一步完善。随着科学技术的不断进步和发展，以网络技术为纽带的网上交易市场已经形成。网络平台信息传递和交流更为方便和快捷，交易程序简单、从业人员准入门槛低、经营成本低，更为食用农产品生产经营者所接受。但《办法》制定之初，网络市场还未兴起，《办法》缺乏对网络平台交易以及与之相配套的电子档案、电子台账、信息平台建设等内容的设置，在服务新兴业态方面，《办法》缺乏相应条款。

3.新出台的法律法规规定更具体，更具可操作性。《中华人民共和国食品安全法》的颁布实施，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥了重要作用。《农药管理条例》对农药管理制度、登记制度、生产管理制度、经营管理制度、假冒伪劣农药定义、农药的使用回收以及违法惩处等进行了重大修订。尤其是2017年5月1日起施行的《浙江省农产品质量安全规定》与《办法》相比较，该规定更具有针对性，内容更全面规范，主要体现在：第一是各主管部门的质量安全监督管理工作分工更加明确，按照农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业前后时间节点分段负责各自监督管理工作；第二是加强了市场主体的责任，对实践中存在的突出问题，重申、明确、补充了生产经营者的行为规范，并对违法的生产经营者规定了严格的法律责任。

五、评估的结论建议

通过对《办法》的评估，我们发现本《办法》立法之初，严格遵循地方立法权限，避免与上位法相冲突，做到了法制统一；在合理性方面符合实际需要，有较强的现实针对性；在重点制度设计方面达到了科学、合理、可操作性强的特点，经过各级职能部门、执法单位的协调，基本解决了职能边界不清等问题。

但是《办法》制定时间较早，部分内容已被《中华人民共和国食品安全法》《浙江省农产品质量安全规定》等法律法规所替代；也有部分内容与现行政策不相一致，而且作为制定依据的《中华人民共和国农产品质量安全法》也于2018年10月进行了修改，加之2018年机构改革后，部门管理职能也作了重大调整，该《办法》已经不适应经济、社会形势发展需要，考虑到上位法律、法规针对食用农产品安全管理的规定已经较为具体，基本满足行政管理需要，市农业农村部门认为《办法》已无修改必要，建议废止。对此我局进行综合评价，认为《办法》修改意义不大，同意市农业农村局的自评意见，建议予以废止。