为全面了解《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》的施行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《宁波市人民政府关于印发<宁波市政府规章立法后评估办法>的通知》（甬政发〔2008〕78号）及《宁波市司法局关于开展2020年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2020〕15号）文件要求，2020年6月至10月，我局组织进行了立法后评估，现形成评估报告如下。

一、评估背景和内容

《办法》自2009年2月1日起施行至今已逾十年，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2020年7月1日，市司法局印发《〈宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法〉立法后评估工作方案》，要求对《办法》开展立法后评估。本次评估内容具体包括四大方面：（一）合法性方面。《办法》与《中华人民共和国水法》《浙江省饮用水水源保护条例》等法律法规是否存在相抵触之处？ （二）实施绩效方面。1.学习、宣传和培训和配套制度方面。《办法》发布后，政府有关监督管理部门组织学习、宣传培训的情况以及是否出台了相关配套制度。2.农民饮用水工程建设中水厂管建设与水源建设情况。3.农民饮用水工程管理相关规定落实情况。4.用水管理中的水价情况。5.安全管理落实情况，如水源保护区划定和监管。（三）对《方法》的其他意见和建议。

二、评估基本过程和评估方式

《方法》立法后评估分为四个阶段：（一）准备阶段。7月1日，市司法局印发《〈宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法〉立法后评估工作方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项。（二）调研阶段。2020年7月中旬起，市司法局会同市水利局开展调研，通过召开座谈会和实地调研的形式，听取各区县（市）人民政府、相关管理部门、乡镇人民政府、街道办事处和部分相对人的意见和建议。（三）评估阶段。2020年9月上旬，市司法局组织召开《办法》立法后评估座谈会，邀请市级相关部门，听取各方意见。（四）评价阶段。评估报告起草完成后，评估工作组组织起草人员对评估报告进行了讨论研究，并对评估报告进行了修改完善，形成了最后的上报稿。

立法后评估的评价方式：通过书面、座谈会、实地调研、论证等方式进行，采用文字描述的方法为主，以量化分析为辅，分析资料和数据。

三、《办法》立法目标实现情况

《办法》于2008年12月3日发布，并于2009年2月1日起施行。《办法》在制定时立足于宁波实际，具有较强的针对性和可操作性，立法技术概念界定准确，条款表述简洁明了、用语规范。《办法》的结构划分较为合理，从明确农民饮用水工程建设管理的行政主管部门，到细化不同主体的责任内容，再到职能部门的监管，整部规章逻辑结构清晰，形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体。

总体而言，《办法》是我市对农民饮用水工程建设进行管理的法律依据，对提升农民饮用水工程的水量、保障水质安全取得了一定的效果。

（一）积极开展宣传，营造规章实施的良好氛围。《办法》颁布实施以来，市水利局等相关部门高度重视，利用各种渠道、采取各类形式，大力学习、宣传和贯彻实施《办法》。一是及时将《办法》下发到各区县（市），并在全市水利工作、农村水利工作等相关会议上对贯彻落实《办法》作了细致部署；二是通过举办培训班、专题学习班、座谈会等方式，组织区县（市）主管农村供水管理单位、经营单位的人员认真学习《办法》；三是通过参与市生态办组织的知识竞赛活动，向全社会宣传《办法》。

区县（市）层面上，各地农民饮用水行政主管部门、统管单位积极开展学习、宣传、培训工作，组织乡镇水厂、水站管理员参加省水利厅组织的农民饮用水工程建设相关学习培训，以发放宣传资料、悬挂标语横幅、设立法律咨询宣讲台、开展普法宣传讲座和有奖竞答活动等形式进村（社区）入户开展《办法》宣传教育。部分县区结合“世界水日”、“中国水周”等主题日宣传活动契机，对农民饮用水相关政策进行大力宣传科普，取得了较好的社会效果。

（二）加强了农民饮用水工程的建设、管理，确保农民用水安全。

1.农民饮用水工程建设不断加强。截至2020年9月底，我市已建农民饮用水工程及已建工程（提升改造）共346个（其中“千吨万人”规模以上工程34个）。

2.水质监测检测制度建立并完善。根据《办法》规定，卫生健康主管部门对7个涉农区县（市）开展农村饮用水卫生监测，海曙区、鄞州区、奉化区、余姚市、慈溪市、宁海县和象山县共设218个监测点。每个监测点一年监测四次，每季度监测一次。同时，农民饮用水工程经营管理单位根据《办法》规定建立了水质检测制度，其中市农饮水行政管理部门每年不定期抽检，乡镇水厂每日检测，村级水站每月检测。

3.农民饮用水水质稳定提升。整体来看，我市农民饮用水水质稳步提升。2019年宁波市农村集中式供水工程水样合格率为91.19%。不同水样类型中，出厂水合格率为87.04%，末梢水合格率为92.55%，合格饮用水人口覆盖率为95.97%。

4.农民饮用水工程水费收缴管理制度逐步完善。一是农民饮用水工程水价指导价逐步完善。《办法》规定，政府投资建设的农民饮用水工程，供水价格实行政府定价；其他方式投资建设的农民饮用水工程，供水价格实行政府指导价。目前农民饮用水工程水价指导价已基本制定完善，其中农村居民用水水价不得低于0.85元/方，经营性用水水价不得低于1.5元/方。二是农民饮用水工程水费收缴率稳步提高。《办法》施行以来，各地积极探索，通过建章立制、加大宣传破解农村水费收缴难题。整体来看，我市农民饮用水水费收缴率在90%以上，其中千人以上工程已基本实现全部收费。

5.农村生活饮用水地表水源保护力度加强。《办法》第二十九条规定可以对饮用水水源保护区进行划定，采取相关监管措施，确保饮用水安全。我市日供水规模在200吨以上的农村供水水源基本已划定保护区（范围），设立标识标牌，公布了相关的水利、环保监督管理电话，并纳入环保系统统一管理；日供水规模不足200吨的农村供水水源，由所在地村民委员会制订水源保护公约，明确保护范围，并设立警示标志。截至2020年10月，我市共有481个农村饮用水水源地，已经公布名录的148个。

四、《办法》的绩效评估及需进一步完善的内容

（一）合法性与合理性方面

总体而言，《办法》的立法质量较好，立法目的明确，制度设计合理，符合当时所依据的相关法律法规的规定。近几年，我国有关农民饮用水工程建设管理方面的法律规范逐步完善，形成以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》为基础，《浙江省饮用水水源保护条例》《浙江省农村供水管理办法》等法规规章相配套的法律体系。由于立法先后问题，《办法》部分规定与上位法存在不一致：在农民饮用水工程转让或部分转让所有权方面，《办法》第十六条规定农民饮用水工程需转让或部份转让所有权的，应当报当地农民饮用水工程行政主管部门备案，该内容上位法中并无相关规定；在农村供水价格方面，《办法》第二十六条规定与《浙江省农村供水管理办法》第二十五条的规定不一致；在行政处罚方面，《办法》第三十四条第一款第二项规定与《浙江省农村供水管理办法》第三十八条第一款第二项的规定不一致。

此外，从合理性看，《办法》的法律责任设置存在一些问题。一是我市《办法》出台时间较早，与《浙江省农村供水管理办法》相比，对各类禁止性行为的处罚规定还不够具体、全面。例如《浙江省农村供水管理办法》第十八条、第二十六条对盗用供水、在供水管道上直接装泵抽水、阻挠或者干扰供水设施抢修以及生产或者使用有毒、有害物质的单位将其生产、使用的用水管网与农村供水管网直接连接等违法行为设置了具体的处罚，我市《办法》缺少相应禁止性规定。二是同类内容与《浙江省农村供水管理办法》相比，《办法》缺少处罚规定。例如《办法》第十二条第二款规定，经验收合格的农民饮用水工程，建设单位应当将相关工程档案资料及时移交给管理单位，但对于未建立工程建设档案，以及未按照规定报送备案的行为未设置处罚规定，而《浙江省农村供水管理办法》的第三十七条设置了处罚规定。三是处罚金额不相称。例如对农村供水单位同类违法行为，《浙江省农村供水管理办法》第三十八条规定的处罚额度为2000元以上2万元以下，而我市规定的处罚额度为1000元以上1万元以下。

（二）可行性和操作性方面

《办法》在当时发挥了较为重要的作用，也具有较强的可行性和可操作性，但从近年的实施情况看，在可行性和可操作性方面存在如下问题：

我市现行规范城市供水的制度性规定主要为《宁波市城市供水和节约用水管理条例》（2012年修订）。该条例所称城市供水，是指城市公共供水、自建设施供水和深度净化管道供水。《宁波市城市供水和节约用水管理条例》与《办法》互为补充，构成了我市城乡供水管理的顶层设计。随着我市城乡一体化发展的不断深入，城市公共供水管网向有条件的农村地区不断延伸，适用《宁波市城市供水和节约用水管理条例》的区域范围不断扩大。而现行城市供水管理制度与农村供水管理制度在工程建设、供水管理、节约用水管理等方面差异较大，不利于统筹协调和平稳过渡，城乡同质、同价、同服务难以推进，体制机制障碍仍客观存在。例如一些农村地区在纳入城市公共供水管网后，未及时废除原农民饮用水工程；部分农民群众用水习惯难以扭转，更愿意使用水价相对低廉的农村供水，纳入大网供水后少缴、拒缴水费的情况客观存在。

（三）针对性和前瞻性方面

2018年起，省、市相继出台政策文件，深入推进农村饮用水达标提标行动，对农村供水工程建设管理提出更高要求。由于《办法》出台时间较早，在针对性和前瞻性方面欠佳，具体表现如下：

一是缺少农村地区节约用水管理方面的制度性规定。国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）提出，“各项引水、调水、取水、供用水工程建设必须首先考虑节水要求”。根据《国家节水行动方案》（发改环资规〔2019〕695号）的要求，节水工作不再局限于城市规划区内，而是要求全民节水、全社会节水。《浙江省农村饮用水达标提标行动计划（2018-2020年）》（浙政办发〔2018〕114号）等文件也都强调了“节水优先”的农村供水工作方针。与上述文件相比，《办法》缺少对农村地区节约用水管理的制度性规定，农民饮用水工程建设管理中，节水工艺和节水器具使用推广面不够，管网漏损率相对偏高，价格杠杆作用不突出，农民传统用水习惯难以改变，水资源浪费现象客观存在。

二是缺少水利工程标准化管理建设方面的制度性规定。根据浙江省政府办公厅《关于全面推行水利工程标准化管理的意见》（浙政办发〔2016〕4号）等文件要求，我市出台了《宁波市水利工程标准化管理工作实施方案（2016~2020年）》（甬政办发〔2016〕153号），明确将日供水规模200吨及以上集中式村镇供水工程纳入标准化创建范围。《宁波市人民政府办公厅关于农民饮用水达标提标工作的实施意见》（甬政办发〔2019〕3号）也提出了按照水利工程标准化管理创建要求，全面落实责任主体、管护经费和管护制度，建立健全农民饮用水安全的长效机制的要求。《办法》中对于实施农民饮用水工程标准化管理缺少具体规定，不利于当下工作的推进。

三是水费收缴方面的制度问题。《办法》规定，用水单位和个人应按时交纳水费，逾期不交的，农民饮用水工程经营管理单位有权按合同约定收取违约金，并可按合同约定限量供水。但与《省办法》相比，对于如何向用户催缴水费以及停水、恢复供水等缺少具体的制度性规定，导致行政主管部门及相关单位可采取的具体制约手段有限。此外《办法》也没有针对农村低收入家庭等特殊用户免交限额内用水水费作出具体规定，不符合保障弱势群体权益的立法理念。

四是农村供水水源保护方面的制度问题。《办法》仅有第二十九条规定，县（市）区人民政府根据保护农村饮用水水源地的实际需要，可以划定生活饮用水地表水源保护区，按规定报经批准后，采取相关监管措施，确保饮用水安全。实际操作中，各地主要参照《浙江省饮用水水源保护条例》以及《浙江省农村供水管理办法》等开展水源保护工作，《办法》的参照性已经不强。

五是缺少关于推进厂网信息化管理的制度性规定。《宁波市人民政府办公厅关于农民饮用水达标提标工作的实施意见》（甬政办发〔2019〕3号）提出，要大力推进水厂、管网信息化管理，努力实现农民饮用水工程在线监测监控。今年上半年，省水利厅、省住建厅发布《关于推进浙江省城乡清洁供水数字化管理系统建设的通知》（浙水农电〔2020〕17号），要求千吨万人及以上的规模化集中供水工程全部实现自动监测并上平台，所有农村集中供水工程要落图进库上线管理，努力实现城乡集中供水工程实时监控、实时监测、实时预警。同时对标现代化水厂（水站）建管要求，加大农村供水工程数字化硬件投入，积极打造“无人值守”“少人值守”的农村供水工程。关于推进厂网信息化管理方面的内容规定《办法》已经滞后，无法推进和解决我市农民饮用水工程运行管护方面信息化、数字化管理水平较低，村级水站在线监控、监测设备建设薄弱的问题。

五、评估的结论建议

对《办法》开展立法质量评估，是提高立法工作质量的一次有益探索，有利于进一步提高立法工作水平，推进科学立法，民主立法。《办法》规定的各项制度设计和规定整体上比较科学、合理，立法目标实现情况良好。存在的问题主要有：一是随着相关法律、法规、规章及政策的调整完善，《办法》中部分条款与上位法不一致、与上位法相比内容不完善等问题客观存在；二是随着近年来农饮事业的不断发展，尤其是本轮达标提标工作的开展，农村供水工作重心已经从工程建设转移到供用水管理，而《办法》出台时间较早，与本轮达标提标建设管理现状要求存在不符，操作性不强；三是当前水利工作的一些重要理念、方针在《办法》中没有具体体现，前瞻性不足；四是作为地方政府规章，《办法》的特色性不够鲜明，各项主要制度在《浙江省农村供水管理办法》等规章及规范性文件中已有规定且更为系统、完善。综上，我局和市水利局一致认为《办法》已不能适应新时代农民饮用水工程建设管理要求，且现有的相关法律法规规章等制度规范已经足够适用，建议废止该规章。