新时代，继往开来，地方立法面临的一个重大命题是——如何实现人大及其常委会在立法中的主导作用？市人大常委会立足于传承、致力于创新，先后在居家养老服务、生活垃圾分类管理、非机动车管理等重要立法项目，探索实行“双组长”立法工作机制。

重要法规起草“双组长制”指的是，在地方立法过程中，由市人大常委会副主任和市政府分管副市长共同担任立法起草小组组长，协调解决法规起草中的重大问题。

在立法项目的前期调研阶段，开展重要立法课题联合调研活动，由人大相关专门委员会与政府法制部门、法规涉及的主要政府部门联合开展调研，视情邀请第三方提供智力支持，通过整合各自的资源和优势，合力做好调研工作，分析立法的必要性和立法内容的合法性、可行性。如，在居家养老立法调研工作中，市人大相关专门委员会重点梳理了在法规草案整体中起核心性、支架性作用，且意见分歧较大的两个条款：居家养老服务用房的规划建设指标和居家养老服务适度普惠制条款，详细阐明各方意见，借鉴其他城市的立法和居家养老管理经验，分析不同方案的利弊。

在法规正式列入立法制定项目后，由市人大常委会办公厅和市政府办公厅联合发文，成立由市人大常委会副主任和市政府分管副市长共同担任组长的立法起草小组。如果法规涉及的政府部门较多、协调难度较大，如非机动车管理立法，由常务副市长担任政府方面的组长，以加大统筹协调力度。副组长一般由市政府副秘书长和人大相关工作机构、政府法制部门、法规涉及的主要部门负责人担任，起草小组成员为法规涉及的相关单位分管领导。视情况邀请专家、学者等担任起草小组立法顾问。

从“双组长”立法工作机制的运作程序看，主要通过开展联合调研和召开全体会议的形式开展工作。根据法规起草、调研论证、一审、二审、通过实施等阶段，“双组长”立法起草小组分别召开全体会议，确定各个阶段主要工作任务，有针对性地开展联合学习考察或者调研，协调解决立法过程中的重大问题。

从立法实践看，在“双组长”立法工作机制下，各方能够全程参与立法进程，充分表达意见，“双组长会议”成为沟通协商、解决分歧、统一思想的平台。“双组长”立法工作机制有利于加强党对立法工作的领导。人大常委会和政府分管领导全程参与、直接指导法规的起草工作，站位更高，视野更广，有利于通过立法工作推动市委的决策部署得到贯彻落实。另一方面，有了“双组长会议”达成的共识基础，市人大常委会党组能够抓住立法涉及的重大体制和重大利益格局调整等关键问题，及时向市委提出重点突出、条理清晰、内容成熟的法规草案汇报稿。

此外， “双组长”立法工作机制有利于实现立法民主。以“双组长”立法工作机制为议事平台，政府能够实现对各个部门的统筹协调，第三方可以提供有效的智力支持，法规涉及的各个利益群体能够充分表达意见，人大常委会可以充分听取、斟酌各方的利益关切，从而实现立法民主。

《宁波市居家养老服务条例》在市人民代表大会上获得高票通过后，担任组长的分管副市长在“双组长会议”上说，开展立法工作一年多来，直接参与赴外地学习考察、市内调研和四次“双组长”全体会议，感触很深。“双组长”工作机制，既是立法的过程，也是一个学习和理清工作思路的过程。“有了对立法工作的全过程参与，我们能够更好地领会条例关于居家养老服务‘适度普惠制’等改革创新的精神，制定出符合立法本意的实施细则和配套政策，也使我们对做好我市的居家养老服务工作充满了信心。”