宁波市自然资源和规划局
行政复议决定书
甬集复12〔2021〕3号
申请人：梁某松。
被申请人：象山县自然资源和规划局。
第三人：象山县石浦镇人民政府。
第三人：张某成等30名业主。
申请人梁某松请求撤销被申请人象山县自然资源和规划局2020年3月30日向象山县石浦镇某某路7号楼张某成等住户（以下简称“7号楼住户”）核发的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》，于2021年4月28日向本机关申请行政复议，本机关依法受理并进行了审理。本案现已审理终结。
申请人称：申请人系象山县石浦镇居民，原有坐落于石浦镇某某路149号商业经营用房一间（建筑面积25.46㎡）。2015年，象山县石浦镇人民政府对该片区房屋实施危房改造，改造方式为原拆原建。2019年11月，建设单位以申请人未承担部分改建费用为由，擅自将已建设完成的房屋部分拆除，致使房屋主体结构之间的钢筋断裂，存在严重的安全问题。改建之前，申请人房屋宽度为3.8米，改建后宽度变成3.3米。被申请人核发的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》严重违法。理由如下：一、依据不足。被申请人核发的案涉规划许可证未严格依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《宁波市城乡规划条例》第三十二条等规定审查相关材料，致使建成后的房屋与之前的房屋存在差异。二、滥用职权。被申请人针对案涉项目只核发了一份建设工程规划许可证，但申请人却从被申请人处获取了案涉项目两套存在差异的图纸。案涉项目改建始于2015年，并于2019年10月完工。被申请人却在2020年3月30日作出规划许可证，严重违反法律规定。综上，请求撤销被申请人作出的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》。
被申请人称：一、被申请人作出的行政行为事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。2015年4月15日，经县解危办批复同意，象山县石浦镇某某路7号楼采取原址重建方式解危。经7号楼全体31户业主协商同意，张某成等住户委托石浦镇政府代办危房改建工程规划审批等相关手续。2016年7月，石浦镇政府持土地证、危房解危批复、设计方案等材料向被申请人申请该工程危房改建设计方案审查。2016年7月28日，被申请人同意该设计方案。2017年4月，初验合格。2020年3月，石浦镇人民政府向被申请人申报调整设计方案并补办建设工程规划许可证。经审查合格，被申请人于2020年3月30日核发案涉建设工程规划许可证。该工程属危房解危项目，符合补办建设工程规划许可证的条件，不存在违反规定的情形。被申请人对变更后的设计方案进行审查并核发建设工程规划许可证，并无不当。二、申请人的申请已超过行政复议申请时效。被申请人于2020年3月30日核发案涉建设工程规划许可证，申请人自核发之日起应当知道上述事实。申请人的复议申请，已经超过复议时效。综上，请求依法驳回申请人的复议请求。
第三人象山县石浦镇人民政府称：一、象山县石浦镇人民政府只是代办7号楼危房改造相关手续，不是本案适格的第三人。二、经县解危办批复同意，7号楼采取原址重建方式解危，符合补办建设工程规划许可证的条件并且该项目早已施工完成，撤销许可证已无意义。三、申请人的申请已超过行政复议申请时效。四、7号楼危房改造项目原拆原建情况属实，但政府从未承诺不需要任何改建费用。申请人主张的建设单位以申请人未承担部分改建费用为由擅自拆除其房屋，无事实依据。案涉项目于2020年申请建设工程规划许可证，是因为7号楼大部分住户房产当时还有抵押，需贷款还清后才可以办理审批手续。综上，请求驳回申请人的复议申请。
第三人张某成等30名业主未作书面答复。案件审理期间，本机关于2021年6月1日赴象山县石浦镇人民政府召开行政复议听证会，业主代表方有张某成等出席。业主代表明确表示，案涉房屋原拆原建切实保障了业主权益，7号楼危房改造建设工程规划设计方案未对申请人房屋宽度作出调整，被申请人也未要求建设单位对方案进行调整。7号楼危房改造费用由全体31户业主承担23%，其余部分由政府承担。
经审理查明：2013年9月4日，象山县房屋安全鉴定办公室作出象房鉴字（2013）第87号《房屋安全鉴定报告》，根据现场查勘情况，依据国家行业标准《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99），石浦镇某某路7号楼房屋危险性鉴定等级为C级（局部危房）。2015年4月15日，象山县城镇房屋使用安全管理（解危）工作领导小组办公室作出《关于对石浦镇某某路137号7号楼危房解危的批复》（象房安〔2015〕6号），同意石浦镇人民政府提出的对某某路137号7号楼危房改造原址重建申请，要求按“四不变”（原房屋性质、原建筑占地面积、原建筑面积、原建筑高度）原则报相关部门审批后建设。2015年8月18日，7号楼全体31户业主（包括申请人户）签订《危房改造委托书》，委托石浦镇人民政府代为办理审批及招投标等相关手续。该委托书业主签字处，有申请人梁某松的签名确认。2015年11月10日，象山县石浦棚户区改造投资有限公司（具体建设单位）、象山县石浦镇人民政府向原象山县规划局提交《关于要求石浦镇某某路137号7号楼商住楼危旧房改造项目建设工程规划许可证补办的申请》，主要内容载明：“……因该商住楼部分业主有房产抵押贷款，无法及时提供产权证原件，导致该工程暂时无法办理建设工程规划许可证等证件手续。为确保该工程质量与进度，请贵局同意先行施工，我单位会在工程规划竣工验收之前补办相关手续。”2016年7月28日，原象山县规划局作出SST2016070027号《<建筑施工图>规划审查意见回复单》，同意7号楼住户申报的某某路7号楼危房改建工程建筑施工图审查备案。同日，原象山县规划局同意象山县建筑设计院提交的案涉项目1：300总平面图备案并随后将该图在项目现场公示。总平面图主要技术经济指标显示：总建筑面积2969.89㎡（其中，商业124.65㎡、架空层381.05㎡、住宅2464.18㎡），计容总面积 3011.43㎡，建筑占地面积505.71㎡等。2017年4月20日，原象山县规划局核发SYX2017040011号《建设工程规划验线（初验）合格证》。2020年3月，象山县石浦镇人民政府向象山县自然资源和规划局提交《关于石浦镇某某路137号7号楼危房改建方案修改的说明》，主要内容载明：“为提高房屋居住适用性，现方案作如下调整：1.由于该房屋处低洼地段，遇到雨水天气极易积水，影响住户出入。原建筑室外地坪（最低处黄海高程3.02米）提高至黄海高程3.3米，与某某路路面同高。若低洼地块内相邻建筑改建时，一同提高其建筑之间的室外地坪黄海高程至3.3米。2.建筑底层室内地坪黄海高程为3.6米，架空层高度2.19米（不计建筑面积）。3.建筑南侧街面房屋高度为4.2米。4.建筑增设空调搁板。5.原有房产总面积2576.2㎡（其中1户楼梯分摊面积未计算在内），现设计建筑总面积为2583.97㎡。”2020年3月27日，象山县自然资源和规划局作出SCF2020030015号《<建设工程规划设计方案>规划审查意见回复单》，同意7号楼住户申报的某某路7号楼危房改建工程（调整）《建设工程规划设计方案》调整备案。调整后的主要技术经济指标显示：总建筑面积2583.97㎡（其中，商业124.57㎡、住宅2459.4㎡），建筑占地面积503.72㎡等。2020年3月30日，经7号楼住户申请，象山县自然资源和规划局受理并核发（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》。该许可证附图主要技术经济指标显示：某某路7号楼危房改建工程总建筑面积2583.97㎡（其中，商业124.57㎡、住宅2459.4㎡），建筑占地面积503.72㎡。同日，象山县自然资源和规划局将案涉建设工程规划许可证、总平面图等资料直接送达象山县石浦镇人民政府。2020年4月8日，象山县自然资源和规划局将上述规划许可证及附图在政府网站批后公布。
2017年9月1日，象山县人民政府作出《关于同意石浦镇控制性详细规划的批复》(象政发〔2017〕180号)。《石浦镇控制性详细规划》包含昌国、塘头港、老街、东门岛、新港、番西等6个片区控制性详细规划。象山县石浦镇某某路7号楼所在地块位于石浦镇新港片区。新港片区为石浦中心城区，与石浦老街相邻。规划范围北至山体，西至曙光路，东南以象山港水域为界，总用地约2.79平方公里等。被申请人核发的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》，符合新港片区控制性详细规划要求。
另查明，象山县石浦镇某某路7号楼危房（C级）解危方式为原址重建，2015年开始拆除，2019年主体结构完工。原址重建规划设计方案由石浦镇人民政府委托象山县建筑规划设计院依据7号楼原房产证和房屋拆除前的测量报告编制。实际建成后的房屋与该建设工程规划设计方案（调整）基本一致。7号楼危房原址重建前建筑面积2576.2㎡（其中1户楼梯分摊面积未计算在内），建筑最高点21.22m。原址重建后建筑面积2583.97㎡，建筑占地面积503.72㎡，建筑最高点21.19m（建筑17.89m+室外地坪3.3m）。2013年6月4日，象山县人民政府核发的象国用（2013）第04051号《国有土地使用证》载明，申请人店面房土地使用权面积25.46㎡，长宽分别为6.7m、3.8m。该店面房原址重建后实际测量面积25.2216㎡，长宽分别为6.78m、3.72m。2015年1月5日，象山县人民政府办公室作出《关于印发象山县城镇危险房屋加固处理、原址重建实施细则的通知》（象政办发〔2015〕4号）规定，原址重建房屋的房屋所有人承担费用=[建安费用（含附属工程配套费、危房拆除费）]×已使用年限/50年。本案中，7号楼原址重建费用由31户业主承担23%，其余部分由政府承担。业主代表明确表示对改造费用分摊无异议。
以上事实有申请人提供的身份证复印件、象建依申请〔2021〕1号《政府信息依申请公开告知书》《关于对石浦镇某某路149号一层楼房事宜投诉书的调查情况反馈》、（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》、象自然资规依申请〔2021〕10号《政府信息依申请公开告知书》、总平面图2张、架空层平面图2张、房屋现状照片2张、《土地使用证》《房屋所有权证》等；被申请人提供的象房安〔2015〕6号《关于对石浦镇某某路137号7号楼危房解危的批复》、象房鉴字（2013）第87号《房屋安全鉴定报告》《危房改造委托书》《关于要求石浦镇某某路137号7号楼商住楼危旧房改造项目建设工程规划许可证补办的申请》《象山县建设工程施工图申请表》《象山县规划局<建筑施工图>规划审查意见回复单》《象山县建筑设计院设计联系单》《建设工程规划验线(初验)合格证》《象山县建设工程放线联系单》《关于石浦镇某某路137号7号楼危房改建方案修改的说明》《建设工程设计方案(修建性详细规划)审查申请表》《<建设工程规划设计方案>规划审查意见回复单》《<建设工程规划许可证>申请表》《规划审批承诺书》《<建设工程(含临时建设)规划许可证>准予行政许可决定书》、（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》、批前公示及批后公布材料、7号楼住户《国有土地使用证》《石浦镇控制性详细规划》、7号楼测量报告等;第三人石浦镇人民政府提供的7号楼31名业主身份证复印件、象政办发〔2015〕4号《象山县人民政府办公室关于印发象山县城镇危险房屋加固处理、原址重建实施细则的通知》等证据证明。
本机关认为：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，被申请人作为象山县人民政府城乡规划主管部门，依7号楼住户申请核发（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》，主体适格。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款等规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《宁波市城乡规划条例》第三十八条规定，城市、镇规划区内，在符合规划要求的前提下，城镇居民住宅所有权人可以向城乡规划主管部门申请在原址上重建、改建，但不得改变原建筑使用性质、突破原建筑基底、扩大原建筑面积、增加原建筑高度，并符合建设工程规划许可证确定的其他条件。本案中，第三人象山县石浦镇人民政府受7号楼全体住户委托办理案涉危房改造审批及招投标等相关手续。石浦镇人民政府在申请办理7号楼危房改造建设工程规划许可证时，提交了《关于对石浦镇某某路137号7号楼危房解危的批复》（象房安〔2015〕6号）、7号楼全体31户国有土地使用证、建设工程规划设计方案（调整）等资料。被申请人经审查后认定，案涉项目用地面积、建筑面积等指标符合石浦镇控制性详细规划。7号楼按照“四不变”原则原址重建解危，改造后原建筑使用性质未作改变，建筑面积、建筑高度等与改造前基本一致。因此，被申请人核发案涉建设工程规划许可证，事实清楚，证据确凿。三、根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。本案中，被申请人在作出建设工程规划许可决定前对规划设计方案进行批前公示，在作出建设工程规划许可后对建设工程规划许可证及附图进行批后公告。但建设工程设计方案批前公示后，第三人象山县石浦镇人民政府提出建设工程设计方案修改申请，被申请人对该修改内容未予公示直接同意调整备案，存在程序瑕疵。鉴于此次方案调整是由于案涉房屋地处低洼地段极易积水且原拆原建不能突破原有面积，故将室外地坪高度由3.02m提高至3.3m且取消了架空层面积。该局部调整并未增加原建筑高度，尚不足以影响被申请人核发建设工程规划许可证的合法性，本机关在此予以指正。四、《宁波市城乡规划条例》第三十二条第三款规定，属应急抢险工程的，建设单位可以先行施工，同时向城乡规划主管部门和建设主管部门书面报告，并在其确定的期限内补办各项手续。本案中，象山县城镇房屋使用安全管理（解危）工作领导小组办公室作出《关于对石浦镇某某路137号7号楼危房解危的批复》（象房安〔2015〕6号），同意采取原址重建方式解危。为有效排除7号楼房屋质量安全隐患，确保案涉房屋及周边居民住房安全，第三人象山县石浦镇人民政府提出7号楼危旧房改造建设工程规划许可证补办的申请。被申请人批准同意并在工程竣工验收前核发案涉建设工程规划许可证，符合上述规定。五、申请人店面房原拆原建，改造前后宽度、面积基本一致。改造费用分摊问题，象山县人民政府办公室作出的《关于印发象山县城镇危险房屋加固处理、原址重建实施细则的通知》（象政办发〔2015〕4号）已有明确规定且得到业主代表一致认可。象山县石浦镇人民政府委托象山县建筑规划设计院依据7号楼原房产证和房屋拆除前的测量报告编制建设工程规划设计方案（调整），实际建成后的房屋与该规划设计方案（调整）基本一致。申请人将改造后房屋宽度变窄、不应承担改造费用等问题归咎于案涉建设工程规划许可证的核发行为并请求撤销该许可证，缺乏法律依据，本机关不予支持。综上，被申请人向象山县石浦镇某某路7号楼张某成等住户核发的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：
维持被申请人2020年3月30日核发的（2020）浙规建字第0240（H）011号《建设工程规划许可证》。
申请人如不服本决定，可自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年6月10日