根据《宁波市人民政府关于印发<宁波市政府规章立法后评估办法>的通知》（甬政发〔2008〕78号）和《关于开展2021年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2021〕4号），2021年3月至9月，我局组织相关单位对《宁波市特殊天气劳动保护办法》（以下简称《办法》）进行了立法后评估。现形成评估报告如下。

一、评估背景和内容

《办法》自2015年施行至今已近6年，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2021年3月，我局印发了《〈宁波市特殊天气劳动保护办法〉立法后评估实施方案》，要求对《规定》开展立法后评估工作。本次评估内容具体包括三个方面：一是合法性方面，是否与《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国大气污染防治法》《浙江省女职工劳动保护办法》等法律法规规章的规定存在不一致情况。二是实施绩效方面，主要是对《办法》中劳动者特殊天气劳动保护意识、劳动保护责任体系、公共巨灾保险保障作用等情况进行评价。三是对《办法》进一步修改完善的意见和建议。同时女职工劳动权益的保护是《办法》的一大亮点，该《办法》也是今年政策法规性别平等评估的立法项目。

二、评价方式和评估基本过程

通过调查问卷、网上意见征求、文献研究、实地调研、召开座谈会、专家咨询等多种方式，对《办法》进行立法后评估，以文字表述为主、量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。

《规定》立法后评估工作具体分为四个阶段：（一）准备阶段。3月，我局印发《〈宁波市特殊天气劳动保护办法〉立法后评估实施方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项。（二）调研阶段。2021年3月中旬起，我局会同市应急管理局、市人力社保局、市总工会、市妇联等部门开展调研，通过召开座谈会、实地调研和发布调查问卷等形式，听取区县（市）相关部门、企业单位、乡镇政府、街道办事处和部分劳动者的意见和建议。（三）评估阶段。2021年5月，市级有关部门和区县（市）司法局按照实施方案的要求提交了自评报告。6月，市司法局会同市应急管理局、市人力社保局、市总工会、市妇联组织召开立法后评估座谈会和性别平等评估座谈会，除了邀请了市级有关部门外还邀请了基层妇女主任、企业女职工代表，听取了各方意见。（四）评价阶段。评估报告起草完成后，评估工作组组织起草人员对评估报告进行讨论研究，并对评估报告修改完善，形成最后的上报稿。

 三、立法目标的实现情况

《办法》于2015年1月16日发布，自2015年5月1日起施行。《办法》是根据宁波本地实际，树牢安全发展理念，坚持安全生产，保障劳动者权益的生动实践和制度创新，为宁波市特殊天气下的劳动保护提供了制度保障，成为全国在此领域内制度建设的先行者。《办法》实施过程中不仅实实在在地落地了公共巨灾保险等配套措施，有力地维护了广大市民和劳动者的人身和财产安全，而且在整体上提高了宁波市用工形象，利于我市提高用工竞争力。

（一）立法质量总体评价

《办法》施行以来，特殊天气劳动保护工作走上法治化规范化轨道，呈现出积极态势，总体评价良好。一是从合法性方面看，《办法》严格遵循《立法法》的相关规定，主要制度设置与《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国大气污染防治法》《气象灾害防御条例》《防暑降温措施管理办法》等法律法规和部委规章基本保持一致，总体上是对国家有关立法的补充和细化，也是对我市相关管理制度的法定化。二是从立法技术上看，《办法》中立法用语符合立法技术规范，条款设置的逻辑结构比较严密，条文表述简洁明了，但同时个别立法依据和概念问题需要进一步调整和完善。三是从合理性方面看，《办法》是天气变化趋势下的现实所需，符合本市实际和发展需要，但在职责划分、法律责任方面由于机构改革后部门职能调整及上位法调整等方面的原因需要调整。四是从操作性方面看，部分规定操作存在一定难度，主要体现在高温费发放、劳动者补贴、低温天气女职工保护的制度执行不到位等方面。         

（二）实施绩效评价

《办法》作为全国范围内唯一一部专门针对多种特殊天气劳动保护方面的地方政府规章，建立了相关配套性标准和措施，比如预警信息发布机制、监管机制等，切实保护了特殊天气下劳动者的合法权益，也为全国特殊天气劳动保护积累了丰富的经验，提供了立法实践案例。

1.特殊天气劳动保护意识得到了有效提升。宁波市各部门和各地区通过开展内容丰富、形式多样的特殊天气劳动保护应急管理宣传教育活动，广泛运用微信、微博等新媒体开展特殊天气劳动保护应急宣传和应急知识普及工作，有力促进了特殊天气劳动保护应急管理社会影响力和公众应急意识的提升。通过政府重视、企业支持、媒体宣传、社会参与，营造积极良好氛围，社会参与度明显提高，应急安全意识明显增强，事故防范能力明显提升。

2.特殊天气下劳动保护责任体系逐步完善。《办法》施行后，一是责任体系更完善。厘清职责边界，推动特殊天气劳动保护安全生产、防灾减灾职责全面纳入各部门三定方案，协调明确各部门行业（领域）监管职责。二是应急响应更规范。市应急管理局推动出台了《宁波市人民政府办公厅关于明确应急预案管理有关工作的通知》《宁波市短时极端天气应急响应方案》，修订了《宁波市防汛防台抗旱预案》；气象部门就按照《办法》要求，围绕天气变化情况及时发布了各类预警信号201次，启动应急响应26次累计829小时，为企业应急防护处置提供了第一手的信息，为政府应急处置提供了最准确及时的信息。

3.公共巨灾保险保障作用得到进一步发挥。《办法》第八条创造性提出了“建立公共巨灾保险制度”，将该制度从政策实践纳入法制化轨道，为巨灾保险机制的推进实施提供了强有力的制度保障。公共巨灾保险救助体系，形成了政府、基层组织与保险机构各方密切协作的救灾工作网络，提升了特殊天气情况下劳动者的公共安全保障。

四、性别平等评估

特殊天气下女职工保护措施是否合适与可行是本次立法后评估的重要内容。调研中，部分部门、用人单位和企业员工认为《办法》第二十五条高温作业和第三十一条低温保护虽然看上去是保障了妇女儿童的权利，但却可能增加用人单位的负担，导致用人单位在用人时有明显的性别偏向，反而造成就业时的性别歧视。另外，一些企业也提出女职工保护的个别条款不尽合理，如一些工作场所尽管温度可能会稍超过33℃，但属于轻体力工作，反而更适合女职工，像仓库管理就是这样；至于低温作业，女职工尤其是生产流水线作业的女职工很难以此为由调整岗位，一是企业难以临时调整生产岗位，二是女职工也因此会担心影响自己就业。所以调研结果显示实际工作中适用第二十五条第二款和第三十一条第二款、第三款的情况几乎没有。

五、存在的主要问题

（一）《办法》内容宣传的深度和持续性欠佳，尤其要向基层、向一线加大宣传力度。该《办法》施行之初的宣传力度比较大，电视台、报纸、政府门户网站、浙江在线、中国宁波网等多家网站、媒体都进行了报道。市总工会、各区县（市）应急、人社等部门也组织了《办法》的宣传解读专题节目或者撰写了专题宣传文章。但在调研中发现，仍有不少部门、用人单位、劳动者反映不知道该制度的内容甚至没听说过该项规范的存在，不了解或没说过《办法》的比例接近70%。在知晓《办法》的人中间，作为受保护主体的一般劳动者比例更低，只占16%。因此对《办法》的持续性宣传还需要加强。

（二）《办法》内容虽具有法律、行政法规、地方性法规的支持，但由于立法先后问题，其部分规定与上位法仍会存在不一致。如政府部门机构和职能需做相应调整，随着近几年国家机构改革，《办法》中的管理和监督职责部门名称发生了变化，部门的职能也发生了变化，如原文广新出版部门的宣传职能划转到了党委宣传部；经济和信息化部门不再有安全监督管理方面的执法权限。再如《办法》法律责任部分存在一些漏洞，《办法》规定的罚款数额偏低，且对行政处罚的执行主体规定不明确，导致施行六年来，很少有行政机关根据本规章的法律责任条款作出行政处罚。再如法律责任部分没有对用人单位违反第二十五条、第三十一条应负法律责任作出相应规定。

（三）部分条款的操作性有待加强。

首先，高温天气下作业时间缩短方面，以建筑行业为代表的业界认为《办法》第二十四条第二项“日最高气温达到37℃以上、40℃以下（不包括40℃）时，用人单位全天安排劳动者室外露天作业时间累计不得超过6小时不应限定劳动者室外露天作业时间累计不得超过6小时”的规定不合理，因为建筑工地在夏季会避开中午高温时段，一般上午十点半到下午三点之间会休息。但是有可能早上六点甚至更早就要在工地工作，晚上有可能会工作到十点。特别是赶工期，还要考虑到宁波地区夏季会受到台风、强对流天气影响不能作业的情况，要求每日累计工作时间不超过六小时几乎不可能。而且现在建筑工地都是包工，作业人员按照完成工作量结算工资，从施工单位到作业人员都更愿意在早晨和晚上的相对凉爽时段多干些活。

　其次，关于高温补贴的发放，按照规定，6～9月期间，即使只有个别工作日安排了劳动者高温作业，当月也要按月支付高温津贴，而不是以实际工作的高温天数计发，即便其间劳动者离职了，按规定也需要按照整月发高温津贴。部分企业认为该规定不利于对企业与职工双方的均衡进行保护。

　再次，新兴领域、新型职业需要关注。根据《中华人民共和国国家标准:低温作业分级(GB/T 14440-1993)》有关规定，工作地点平均气温等于或低于5摄氏度的作业即为低温作业，随着新型低温作业劳动者如网约车司机、快递员、外卖配送员等新就业形态劳动者出现，以及因为疫情而出现的核酸检测员、防疫卡点工作者等新型低温户外作业者增多，劳动者低温作业的情况大幅增加，其健康权益保障亟待加强，低温劳动保障重视需要提高。在国家层面，2013年和2015年，“冻伤”和“低温”已分别被纳入《职业病分类和目录》和《职业病危害因素分类目录》，将“低温”作为职业病危害因素进行管理和防护，《办法》有理由也有条件在制度上予以跟进。

六、评估结论及建议

通过评估，我局认为《办法》规定的各项制度设计和规定整体上比较科学、合理，立法目标实现情况良好。但是，《办法》在部分条款的合法性、合理性及执行性等方面也有一定的提升空间，尚需进一步改进和提高。为此，提出以下五点建议：

（一）对于条款设置内容与规章制定权限之间的论证。

一是劳动关系方面。《办法》个别条款超出了规章权限，如第十九条第三款“在特殊天气期间，劳动者因台风、暴雨、暴雪、道路结冰、大气重污染红色预警而不能按时到岗的，应当及时与用人单位联系；造成误工的，用人单位不得作迟到、缺勤处理，并不得以此为理由对误工者给予纪律处分或解除劳动关系。”对于劳动者是否迟到、缺勤的判断属于个别劳动关系，属于私法自治的范畴，政府部门不能越俎代庖，规章不宜对此作出规定。二是部分条款可能增设企业义务。条款内容中侧重强调保护劳动者的权利，可能间接会增加企业义务，如无上位法的依据，可能超出规章的设定权限。

（二）根据机构改革后新职能界定修改部分表述。

（三）根据《中华人民共和国行政处罚法》《劳动保障监察条例》等上位法的调整，修改相应法律责任条款。

（四）完善《办法》的配套制度或措施。加强《办法》的宣传与培训工作；科学执行高温作业缩短时间的相关规定；加强气象灾害预警扁平化建设；建立激励措施；建立和完善投诉举报制度等。

（五）加强部分内容的调研工作。比如如何进一步提高巨灾保险的执行效果；通过调查研究，建立和完善低温作业劳动保护和作业补贴制度；女职工保护涉及用人单位和企业、男女职工之间的利益平衡。