为全面了解《宁波市餐厨垃圾管理办法》（以下简称《办法》）的施行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《宁波市人民政府关于印发<宁波市政府规章立法后评估办法>的通知》（甬政发〔2008〕78号）及《宁波市司法局关于开展2021年度政府规章立法后评估工作的通知》（甬司发〔2021〕4号）文件要求，2021年5月至9月，我局组织进行了立法后评估，现形成评估报告如下：

一、评估背景和内容

《办法》自2019年1月1日起施行，至今已满二年，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2021年5月18日，市司法局印发《〈宁波市餐厨垃圾管理办法〉立法后评估实施方案》，要求对《办法》开展立法后评估。本次评估内容具体包括三大方面：一是合法性方面，是否与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《浙江省生活垃圾管理条例》等法律法规的规定存在不一致情况；二是实施绩效方面，主要是对《办法》组织开展学习、宣传、培训以及社会公众的知晓情况；执行《办法》规定的相关制度、制度的实施效果如何；三是对《办法》进一步修改完善的意见和建议。

二、评价方式和评估基本过程

通过网上意见征求、文献研究、实地调研、召开座谈会、专家咨询等多种方式，对《办法》进行立法后评估。以文字表述为主、量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。

《办法》的立法后评估工作具体分为四个阶段：（一）准备阶段。5月份，我局印发《〈宁波市餐厨垃圾管理办法〉立法后评估实施方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项。（二）调研阶段。2021年5月起，我局会同市综合行政执法局开展调研，通过召开座谈会、实地调研等形式，听取区县（市）综合行政执法局、相关管理部门、乡镇政府、街道办事处和部分相对人的意见和建议。（三）评估阶段。2021年7月，市级有关部门和区县（市）司法局按照实施方案的要求提交了自评报告。8月，市司法局会同市综合行政执法局组织召开立法后评估座谈会，邀请市发改委、市市场监管局、市文广旅游局、市财政局、市卫生健康委、市生态环境局等相关部门参加，听取各方意见。（四）评价阶段。评估报告起草完成后，评估工作组组织起草人员对评估报告进行讨论研究，并对评估报告修改完善，形成最后的上报稿。

三、立法目标的实现情况

《办法》于2018年11月5日市人民政府第40次常务会议审议通过，自2019年1月1日起施行。《办法》对餐厨垃圾的投放、收运、处置活动进行了规定，消除餐厨垃圾污染环境、危害食品安全的隐患；明确建立全市统一的餐厨垃圾管理信息平台，设置投放、收运、处置电子台账功能，实现餐厨垃圾监督管理网络化、精细化；根据餐厨垃圾产生单位的数量、规模及其地域分布等实际，健全餐厨垃圾收运、处置运行体系，实现统一收运、集中处置全覆盖；三是区县（市）政府协商确定餐厨垃圾跨行政区域收运体系、处置设施建设和补偿机制，具有较强的针对性和可操作性，条款表述简洁明了、用语规范；结构划分较为合理，整部规章逻辑结构清晰，形成具有内在联系、层次分明的有机整体。

总体而言，《办法》为我市规范化管理餐厨垃圾奠定了法治基础，在加强本市餐厨垃圾管理，维护城市市容环境整洁，保障人民身体健康发挥了重要作用，取得了良好的经济、文化和社会效果。

（一）立法质量总体评价

在总结我市餐厨垃圾管理主要经验、实际成效和存在问题的基础上，结合实际，对原《办法》进行了修订，创制了餐厨垃圾管理相关管理要求和制度。在市和各区县（市）人民政府、两级综合执法局及相关部门广泛宣传和认真贯彻执行下，已经成为我市生活垃圾管理部门依法履行职责的有效依据。从立法技术方面看，《办法》对餐厨垃圾概念进行了界定，对餐厨垃圾投放、收运和处置行为进行了规范，对相关违法行为的法律责任进行了明确，并结合宁波实际强化了台账记录等信息化管理要求。各条款设置的逻辑结构比较严密，条文表述简洁明了，立法用语符合立法技术规范。从合法性方面看，《办法》准确把握了政府规章的制定权限，制度设计符合上位法的相关规定，并结合本市实际予以补充和细化，责任主体明确、权利义务设置规范。从协调性方面看，《办法》与当时的地方性法规、规章保持有效的衔接，法律责任规定与违法行为的社会危害程度大致相当。从操作性方面看，《办法》对餐厨垃圾管理要求明确，行政监督管理和行政执法主体职责清晰，有较强的可操作性。

总体而言，《办法》从我市餐厨垃圾收运体系建设、投放管理、收运和处置要求、部门职责、法律责任等方面对餐厨垃圾相关管理活动作了明确规定，为我市餐厨垃圾管理提供了法制保障。

（二）实施绩效评价

1.积极开展法治宣传，营造全民参与氛围。《办法》出台后，市综合执法局采充分利用媒体跟踪报道、广场宣传活动、户外广告等多种舆论载体，提高餐厨垃圾分类投放、收运和处置的社会知晓率与公众参与度，指导餐厨垃圾产生单位按要求单独投放餐厨垃圾。一是开展宣传指导。编制《宁波市餐厨垃圾管理宣传手册（产生单位篇）》，结合餐厨垃圾“百日攻坚”整治行动，对餐厨垃圾产生单位集中开展宣传教育。期间，市、区两级综合执法部门共发放餐厨垃圾宣传手册、《办法》25000余份，累计上门宣传指导餐厨垃圾产生单位约16000家次，在市、区级媒体网站宣传报道100余次。同时，结合生活垃圾分类工作，开展餐厨垃圾普法宣传工作。二是开展教育培训。联合市餐饮协会，开展对餐厨垃圾管理部门、收运单位和处置单位的教育培训，提高餐厨垃圾管理和作业人员业务水平和法规运用能力，提升餐厨垃圾管理水平。三是营造参与氛围。积极发挥餐饮协会等社团组织作用，在全市餐饮行业开展“减少餐桌浪费，构建节约型社会”、“光盘行动”、“反对食物浪费”等主题宣传活动, 倡导“理性消费，文明用餐”，增强市民“节约光荣”的社会意识。

2.不断完善配套制度，保障规章执行有力。依据《办法》的规定，市综合执法局以及相关部门根据实际需要先后补充了多个涉及餐厨垃圾管理方面的配套文件，如市分类办出台《关于进一步完善生活垃圾分类收集运输体系的实施意见》、市综合执法局制定实施《关于中心城区实施废弃食用油脂收运处置一体化工作的通知》、市市场监督管理局制定实施《关于宁波市餐饮行业限制一次性餐具使用的实施意见》等等。配套文件的制定细化完善了《办法》制度设计，使我市餐厨垃圾管理更具可操作性，进一步促进了餐厨垃圾管理有法可依、有章可循。

3.持续强化源头管理，构建全过程监管体系。一是加强源头管理。严格落实餐厨垃圾产生单位主体责任，开展餐厨垃圾源头分类工作，并督促各餐厨垃圾产生单位落实源头排放登记、交接以及台账记录制度。截止2021年7月，共签订餐厨垃圾收运合同7000余份，餐厨垃圾收集量达到约900吨/日，其中收集量较《办法》实施之初提升了近50%。二是规范收运管理。统一车辆标志涂装，并在收运车辆上安装车载定位和视频系统，做到收运车辆轨迹定位设备安装率100%、视频设备安装率100%、车辆标志统一率100%。目前全大市共有餐厨垃圾收运车151辆，其中中心城区92辆。三是提升信息化监管水平。开发餐厨垃圾信息化监管平台，通过信息化手段有效解决当前产生单位源头登记不全、收运处置监管不全等问题，不断完善对餐厨垃圾投放、收运和处置环节的全过程闭环式监管机制。当前正按数字化改革以及生活垃圾分类总体要求，推进平台迭代升级。四是开展专项整治行动。市综合执法局开展餐厨垃圾“百日攻坚”整治行动和废弃食用油脂专项整治行动，按照“单独投放、统一收运、集中处置、全程监管”的原则，落实餐厨垃圾和废弃食用油脂源头单独投放、中端收集运输、末端处置利用工作检查，不断健全完善餐厨垃圾全过程、全链条监管体系。

4.持续推进设施建设，提升末端处置能力。《办法》实施后，市综合执法局强化行业指导，加快推进餐厨垃圾处理设施建设，推动餐厨垃圾全域化规范处置，实现餐厨垃圾处置能力与餐厨垃圾产生量基本匹配。一是结合《宁波市城市环境卫生设施专项规划（2014-2020）》，实施宁波市餐厨垃圾处理厂迁建工程，总规模为660吨/日（含废弃油脂60吨/日），实现中心城区餐厨垃圾无害化处理和资源化利用。二是推进慈溪、余姚、宁海和象山等县（市）新建或改扩建餐厨垃圾处置设施。截至目前，全市已建成餐厨（厨余）垃圾处理设施6座，在建餐厨（厨余）垃圾处理设施1座，将实现餐厨垃圾集中处置设施县县全覆盖。

5.不断强化油脂管理，推进收运处置一体。根据《办法》第八条“鼓励有条件的企业实行收运、处置一体化经营服务”的规定，结合实际，市综合执法局在中心城区实施废弃食用油脂收运处置一体化工作。一是完善管理制度。出台《关于中心城区实施废弃食用油脂收运处置一体化工作的通知》，在源头持续开展指导监督，在中端强化收运过程监管，在末端规范粗油脂产品流向，实现废弃食用油脂从源头到收运到处置到综合利用的全过程、闭环式管理。二是规范收运服务。科学编排收运线路，淘汰老旧车辆，新购置30台密闭收运车辆，实现五个100%，即收运车辆100%统一标志、100%安装视频设备、100%安装车载计重系统，收运人员100%持证上岗、100%统一服装。三是加强产品流向监管。严格落实“粗油脂产品不出市”原则，并优先用于炼制生物柴油，确保宁波粗油脂产品率先在当地进行资源化利用。四是强化考核监督。出台《宁波市废弃食用油脂收运服务考核办法（试行）》等相关制度，指导督促企业做好规范收运，同时通过实时车载视频、轨迹和称重等信息化设备，监管收运单位收运作业行为。

6.不断强化监管合力，健全管理执法配合机制。一是完善管理执法移交制度。制定《宁波市城市管理领域综合行政执法协作配合机制》，加强行业管理部门和综合行政执法部门的协作配合，并通过开展餐厨垃圾以及废弃食用油脂集中整治行动，重点对商圈及较大规模餐饮企业开展执法检查，大力整治餐厨垃圾产生单位源头不分类投放、违规收运处置废弃食用油脂的行为。同时我市综合执法部门率先推出餐饮企业综合化执法检查，将餐厨垃圾以及废弃食用油脂执法检查纳入日常工作机制，使管理执法联动更高效。二是开展跨部门“双随机”检查。市综合执法部门和市市场监督部门强化部门合作，通过跨部门“双随机”检查机制，联合对餐厨垃圾产生单位的餐厨垃圾管理、责任区制度、食品安全等方面工作进行抽查，形成监管合力。

四、存在的主要问题

（一）个别条款执行难度大

一是餐厨垃圾固液分离投放要求落实难。《办法》第十五条规定，餐厨垃圾产生单位应当对餐厨垃圾进行固液分离和油水分离处理后，将食物残余和废弃食用油脂分别投入相应的收集容器，不得交由未取得许可证的单位、个人收运或者处置。但因《办法》对“未实施固液分离和油水分离”的行为没有设置行政处罚，在实际检查中，管理部门对餐厨垃圾产生单位不进行固液分离和油水分类的行为仅以劝导为主，强制力不够，执行效果不理想。

二是餐厨垃圾收集容器乱摆放处理难。《办法》第十六条规定，餐厨垃圾产生单位不得在餐厨垃圾收集点或者收集场所长时间放置收集容器，并保持收集容器外部的清洁和餐厨垃圾收集点或者收集场所环境卫生的整洁。但当前有部分餐厨垃圾产生单位经常将餐厨垃圾桶长时间摆放在店铺外的退红区域内，《办法》对该行为的处理缺少相应的管理措施，对城市市容和环境卫生环境造成了较大影响。

（二）废弃食用油脂管理要求需要进一步强化

一是关于废弃食用油脂处置补偿制度。《办法》第三条明确，餐厨垃圾包括废弃食用油脂，同时按《办法》第二十二条规定，处理餐厨垃圾应当缴纳处理费，即处理废弃食用油脂也应缴纳处理费。但在实际中，因废弃食用油脂本身具有资源属性，在不收费的情况下尚有外流风险，若还需缴纳垃圾处理费，产生单位更可能铤而走险；且此类违法行为隐蔽性大，取证困难。为减少废弃食用油脂外流风险，《办法》需要对废弃食用油脂处置明确相应的补偿制度。

二是关于废弃食用油脂加工后粗油脂利用要求。《办法》未对废弃食用油脂加工后粗油脂等产品的利用去向以及标准进行明确。为从源头上杜绝粗油脂产品回流餐桌现象发生，《办法》有必要对粗油脂的去向进行必要监管。目前实际管理中，借鉴上海等先行城市做法，对餐厨垃圾处理厂的粗油脂，要求优先用于本市生物柴油炼制等资源化利用企业，并落实联单管理制度。

（三）上位法变更造成个别条款规定不一致

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《浙江省生活垃圾管理条例》等上位法相继出台对相关违法行为的法律责任规定不一致。《办法》第二十八条第一项“未将餐厨垃圾运输到备案约定的处置企业处置，或者交由未取得许可证的单位、个人处置的，处二千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五千元以上二万元以下罚款”，《固废法》第一百一十一条对该类行为分单位和个人设置不同的处罚额度，“对单位处十万元以上一百万元以下罚款”，“对个人处一百元以上五百元以下罚款”。《办法》第二十八条第二项“未实行密闭运输餐厨垃圾的，处五千元以上三万元以下罚款”，《浙江省生活垃圾管理条例》第四十七条规定的是“处三千元以上三万元以下罚款”。另外，《办法》对餐厨垃圾相关违法行为转致适用了《浙江省餐厨垃圾管理办法》，而《浙江省餐厨垃圾管理办法》的相关法律责任规定也需结合《固废法》《浙江省生活垃圾管理条例》作相应的调整。

五、评估结论及建议

通过评估认为，《办法》施行两年多来，对加强我市餐厨垃圾管理发挥了积极的作用，在法制框架内实施餐厨垃圾投放、收运和处置已经成为行政管理部门、餐厨垃圾产生单位、收运单位和处置单位的共识。下一步:一是继续加强餐厨垃圾管理宣传教育和执行力度，使各行政管理部门依法行政，强化日常监管，规范餐厨垃圾产生、收运和处置单位行为，并依托数字化改革，提升信息化监管水平；二是对于个别与上位法不一致法律责任条款，在《办法》未修改前，执行上位法的相关规定；三是加强配套文件制定，对于管理中有必要但《办法》未进行明确的事项，根据相关上位法或者其他相关法律法规的规定，通过制定配套文件细化管理要求，提高管理水平；四是强化行政执法力度，会同市发改委、市市场监督局、市生态环境局等部门，依法严肃查处餐厨垃圾管理违法行为；五是加强重点问题的调研，结合管理工作需要，对《办法》拟修改和需补充完善的内容进行专题调研，提出修改完善我市餐厨垃圾管理的具体意见，建议市政府适时对《办法》作出修改。