为全面了解《宁波市轨道交通建设管理办法》（以下简称《办法》）的施行情况，科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据《宁波市人民政府关于印发

一、评估背景和内容

《办法》自于2012年9月20日起施行，至今施行已满九年，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2021年5月18日，市司法局印发《〈宁波市轨道交通建设管理办法〉立法后评估实施方案》，要求对《办法》开展立法后评估。本次评估内容具体包括三大方面：一是合法性方面，是否与上位法的规定存在不一致情况；二是实施绩效方面，主要是《办法》组织开展学习、宣传、培训以及社会公众的知晓情况；执行《办法》规定的相关制度、制度的实施效果如何；三是对《办法》进一步修改完善的意见和建议。

二、评价方式和评估基本过程

通过网上意见征求、文献研究、实地调研、召开座谈会、专家咨询等多种方式，对《办法》进行立法后评估以文字表述为主、量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。

《办法》立法后评估工作具体分为四个阶段：（一）准备阶段。5月份，我局印发《〈宁波市轨道交通建设管理办法〉立法后评估实施方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项。（二）调研阶段。2021年5月起，我局会同市住建局开展调研，通过召开座谈会、实地调研等形式，听取区县（市）住建局、相关管理部门、乡镇政府、街道办事处和部分相对人的意见和建议。（三）评估阶段。2021年7月，市级有关部门和区县（市）司法局按照实施方案的要求提交了自评报告。8月，市司法局会同市住建局组织召开立法后评估座谈会，邀请市发改委、市市场监管局、市文广旅游局、市财政局、市卫生健康委、市生态环境局等相关部门，听取各方意见。（四）评价阶段。评估报告起草完成后，评估工作组组织起草人员对评估报告进行讨论研究，并对评估报告修改完善，形成最后的上报稿。

三、立法目标的实现情况

《办法》于2012年8月17日市人民政府发布（市政府令第198号），自2012年9月20日起施行。《办法》在总结我市轨道交通工程前期建设的主要经验、实际成效和存在问题的基础上，创制了轨道交通建设管理相关管理要求和制度，从轨道交通规划、建设、综合开发、保护区管理、安全与应急管理等方面对轨道交通建设及相关管理活动作了明确规定，为我市轨道交通建设提供了法制保障。《办法》实施以来，在各区人民政府、市综合行政执法局及相关管理部门广泛宣传和认真贯彻执行下，已经成为我市轨道交通建设管理部门依法履行职责的有效依据。从立法技术方面看，《办法》对轨道交通、轨道交通设施等概念的界定客观、准确，条文设置的逻辑结构比较严密，表述简洁明了，立法用语符合立法技术规范。从合法性方面看，《办法》准确把握了政府规章的制定权限，制度设计符合上位法的相关规定，并结合本市实际予以补充和细化，责任主体明确、权利义务设置规范。从协调性方面看，《办法》与当时的地方性法规、规章保持有效的衔接，法律责任设置与违法行为的社会危害程度大致相当。从操作性方面看，《办法》对轨道交通的规划和建设要求明确，保护区管理要求比较具体，行政监督管理和行政执法主体职责清晰，有较强的可操作性。

二、《办法》实施绩效评价

（一）加强法制宣传和培训，依法建设意识明显增强。《办法》出台后，市综合行政执法局和轨道交通建设单位采取多种方式，积极组织开展《办法》宣传教育和学习培训活动。市综合行政执法局通过向建设管理站、市建设工程安全质量管理服务站、建设单位、施工单位发放资料手册，宣传规范建设管理、工程安全质量监督等法律知识。同时，定期开展轨道交通法律法规知识和专业业务知识培训，提高轨道交通管理人员和执法人员业务水平和法规运用能力，提升了轨道交通建设管理水平。建设单位通过网站宣传、发放手册等多种形式对轨道交通沿线居民、有关建设施工单位进行广泛宣传，特别是关于轨道线路保护区控制范围，通过网站、报纸等各种媒体进行了深入宣传。

（二）完善配套制度建设，规章执行保障有力。依据《办法》的规定，市综合行政执法局根据实际需要先后补充了多个轨道交通建设管理方面的配套文件，如《关于印发

（三）坚持严格执法，依法查处违法行为。《办法》实施以来，轨道交通工程建设稳步推进，控制保护区总体形势良好，施工、安全监测能力不断提高。由实施市轨道交通建设行政处罚机的关以《办法》为依据，不断规范执法行为，自觉履行处罚程序，采取日常检查、重点巡查相结合的方式，对《办法》规定的各种禁止行为进行巡查，发现问题并及时制止处理。

（四）加大监管力度，轨道交通建设市场规范有序。一是参建企业备案全覆盖。承担轨道交通建设的勘察、设计、施工、监理、监测等业务的企业，根据《办法》第十九条规定，依照国家和省的有关规定向市综合行政执法局进行备案登记。我局按照办法的规定以文件形式进一步明确了相关备案的要求和程序，加大了对轨道交通勘察、设计、施工、监理、监测企业的登记管理要求，截止2015年4月30日，共完成施工企业备案（含部分施工分包企业）60家，监理单位备案29家，勘察设计监理单位备案21家。二是信用管理全面开展。市综合行政执法局按照《办法》的规定，将轨道交通勘察、设计、施工、监理、监测企业纳入信用管理和企业社会责任评价体系，并实现管理信息的共享，有力推进了轨道交通工程建设市场规范有序的发展。

（五）创新管理机制，安全质量监管常态化。一是施工图审查工作逐步推进。按照《办法》的规定，在施工图设计文件完成后，建设单位委托有资质的审图机构进行审图，审图机构审查合格后报市综合行政执法局轨道交通工程建设管理站备案。在工程监管中，市综合行政执法局重点加强了对施工图审查的监管，没有发现未经审图或审查不合格的图纸直接用于施工的违法情况。二是安全质量监督水平稳步提高。轨道交通工程建设行政主管部门着力落实安全责任，稳定安全生产形势，分阶段有针对性开展各季度监督工作创新重大危险源动态监管，深入进行轨道交通工程基坑监测调研，进一步推进工程安全监督标准化工作；质量监督方面，为确保实体工程质量，全面落实监督检测工作制度，规范验收管理程序。三是建设单位的质量安全意识不断增强。建设单位以《办法》为依据，牢牢抓住施工安全和工程质量两个工作重点，按市综合行政执法局和市安质站要求，深入开展“安全月”、“质量月”、“文明标准化工地建设”、“百日安全整治专项行动”和“轨道交通工程质量治理两年行动”等主题活动，工程建设有序推进，安全质量总体可控。在落实安全与应急管理方面，建设单位严格根据《办法》及其他规范要求，不断完善安全生产预警和应急协调机制，执行事故预防、报告和处理制度。

四、存在的主要问题

（一）《办法》涉及机构改革和职能调整

1.根据《宁波市机构改革方案》（甬党发〔2019〕2号）和《宁波市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅发〔2019〕58号）等文件规定要求，《办法》共有18条涉及部门职能的调整。主要包括：

一是本市轨道交通建设行政主管相关职能由原“市城市管理局”划归至“市住建局”。《修订草案》中建议将原由“市城市管理行政主管部门”履行的职责，修改为由“ 市住房和城乡建设行政主管部门”履行。

二是“市国土资源局”和“市规划局”相关职能整合至“市自然资源和规划局”。《修订草案》中建议将原由“国土资源行政主管部门”和“规划行政主管部门”履行的职责，修改为由“自然资源和规划行政主管部门”履行。

三是“市安监局”相关职能整合至“市应急管理局”。《修订草案》中建议将原由“安全生产部门”和“应急管理部门”履行的职责，修改为由“应急管理部门”履行。

（二）《办法》涉及法律法规和技术标准修正

共涉及7条，具体如下：

1.关于企业标准，涉及《办法》第十五条。根据《中华人民共和国标准化法》第二十七条“国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度”规定，建议将原“……轨道交通建设单位可以拟定轨道交通建设技术的企业标准，报市城市管理主管部门备案后实施”，修改为“……轨道交通建设单位可以拟定轨道交通建设技术的企业标准，自我声明公开发布后实施”。

2.关于企业管理，涉及《办法》第十九、二十条。根据《浙江省省外建筑业企业和中介服务机构备案管理暂行办法》第四条“省住房和城乡建设厅负责省外企业备案手续的办理，并对省外企业承接业务的行为实施监督管理”规定，同时考虑到国家、省、市在《办法》出台后续发布了多个企业信用管理的相关政策文件，结合本轮政策、机构改革职能的调整，建议将《办法》第十九条“承担轨道交通建设勘察、设计、施工、监理、监测等业务的企业，应当依照国家和省有关规定事先向建设或者城市管理行政主管部门进行备案登记”及第二十条“市城市管理行政主管部门和其他有关部门应当……纳入企业信用管理……”的有关规定，整合修改为“市住房和城乡建设行政主管部门和其他有关部门应当依照国家和省、市信用管理有关规定，将承担轨道交通建设勘察、设计、施工、监理、监测等业务的企业纳入企业信用管理……”。

3.关于施工图审查，涉及《办法》第二十一条。根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十三条“审查机构应当在出具审查合格书后5个工作日内，将审查情况报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案”规定，建议将施工图审查机构报主管部门备案时间由原“15个工作日”调整为“5个工作日”。

4.关于工程验收管理，涉及《办法》第二十七条。根据《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》第七条“轨道交通建设工程所包含的单位工程验收合格且通过相关专项验收后，方可组织项目工程验收；项目工程验收合格后，建设单位应组织不载客试运行，试运行三个月、并通过全部专项验收后，方可组织竣工验收”规定及原市法制办《评估报告（2016年）》提出的“《办法》对轨道交通工程验收管理有关规定存在职责界定不清等问题”相关意见，建议将原“轨道交通工程建设完工后，由轨道交通建设单位组织有关单位对建设工程进行初步验收；经初步验收合格的，可以进行试运营；试运营合格的，按照国家有关规定进行竣工验收”，修改为“轨道交通工程建设完工后，由轨道交通建设单位组织有关单位对建设工程进行项目工程验收；项目工程验收合格后，建设单位应组织不载客试运行；试运行三个月、并通过全部专项验收后，按照国家有关规定进行竣工验收”。

（三）立法范围未能适应形势变化

宁波轨道交通建设与运营立法初期，行政主管部门在编制法规条文时主要借鉴了地铁建设开展较早的城市轨道交通法规，但这些城市随着地铁建设的发展也在不断修改法规内容，如南京、苏州等城市对控制保护区另行规定特别保护区，而《办法》仅规范了控制保护区；杭州等城市轨道交通管理条例中划定城市轨道交通规划控制区，而本《办法》仅规定了未建线路规划控制范围，对在建线路、已建线路设置控制保护区内，对已投运线路周边新建、改建建筑物、构筑物而言，仅设置保护区，未设置规划控制区，易造成对运营轨道线路与周边建筑物相互影响因素的管控漏洞。

四、评估结论及建议

评估认为，《办法》施行就年多来，在加强我市轨道交通工程建设管理中发挥了良好的作用，在法制框架内进行轨道交通建设已成为行政部门、建设单位及参建单位的共识，应当继续抓好《办法》各项规定的执行。但是，随着我市轨道交通建设规模不断扩大，轨道交通建设管理工作更加深化，特别是随着机构改革部门职责的调整，《办法》多处已不适用我市轨道交通建设实际。各有关部门需进一步对《办法》拟修改的内容和与国家和省的有关规定不一致的内容进行专题调研，提出修改完善轨道交通建设管理的具体意见，尽快完成启动调研论证工作。