根据《宁波市政府规章立法后评估办法》和《关于开展2023年度政府规章立法后评估工作的通知》，2023年4月至10月，我局组织了东钱湖旅游度假区管委会等单位对《宁波市东钱湖水域管理办法》（市政府令第202号，以下简称《办法》）进行了立法后评估，现形成评估报告如下：

一、评估背景和内容

《宁波市东钱湖水域管理办法》（以下简称《办法》）于2013年2月15日起施行，是针对东钱湖水域保护和管理制定的专门性政府规章，具有鲜明的地域特色。随着国家法律、法规、政策的不断变化以及东钱湖旅游度假区管理体制的重大调整，《办法》中部分内容与上位法以及实际情况存在不一致。同时，随着东钱湖旅游度假区开发建设的不断推进，东钱湖水域的水上娱乐、餐饮、休闲、体育赛事活动日趋增多，东钱湖水域管理面临许多新的问题，这些新问题亟须通过完善立法加强管理与规范。根据《关于印发<宁波市东钱湖水域管理办法>立法后评估实施方案的函》要求，对《办法》开展立法后评估，本次评估内容包括四方面：（一）合法性方面。《办法》与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国行政许可法》《风景名胜区条例》《浙江省风景名胜区条例》等法律法规的规定是否存在不一致。（二）施行绩效方面。主要包括《办法》施行后，组织开展学习、宣传、培训的情况以及社会公众对《办法》的认知情况；东钱湖水域保护管理规划的编制实施情况；东钱湖水环境监测及信息公布情况；对游艇、农用船舶以及需进入东钱湖水域船舶的审批、退出及相关管理情况；水上旅游运输、娱乐、体育等各类经营和非经营性活动举办情况以及废弃的船舶、水上游乐体育设施、浮动设施的查处注销情况；经营性船舶从业人员申领相关证照及培训考核情况等。（三）机构改革以后，《办法》需要修改完善的内容。（四）对《办法》修改完善的其他意见和建议。

二、评估方式和基本过程

本次评估采取网上公开征求意见、专题调研、座谈讨论、问卷调研等方式，以文字表述为主、量化分析为辅，评价立法质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。

《办法》立法后评估工作分为四个阶段：（一）准备阶段。2月底，我局印发《〈宁波市东钱湖水域管理办法〉立法后评估实施方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项，并会同鄞州区司法局、东钱湖旅游度假区管委会成立评估小组。（二）调研阶段。3月中旬起，我局会同鄞州区司法局、东钱湖旅游度假区管委会开展调研，通过向有关企业、有关行业组织、社会公众发放调查问卷等多种方式了解规章施行效果、存在问题及完善建议；召开不同层次座谈会，分别听取东钱湖水域管理工作主管部门和有关市级机关的意见和建议；同时，还赴东钱湖镇利民村开展了村民说立法活动，听取一线群众的意见建议。最后，汇总和分析评估意见和建议，并得出初步结论。（三）评估阶段。6月至9月，市级有关部门按照实施方案的要求提交了自评报告。我局会同鄞州区司法局、东钱湖旅游度假区管委会邀请了宁波市自然资源和规划局鄞州分局、鄞州区水利局、鄞州区农业农村局、宁波市生态环境局鄞州分局、鄞州区交通局、宁波海事局鄞奉海事处、东钱湖镇政府等单位参与座谈，听取各方意见。（四）评价阶段。10月评估报告起草完成后，评估小组组织起草人员对评估报告进行讨论研究，并对评估报告修改完善。

三、《办法》的绩效评估及立法目标实现情况

《办法》由总则、规划与建设、水体保护、水生动植物保护、船舶和相关设施管理、监督管理、法律责任和附则等八章组成，共49条，结构划分较为合理，整个规章条款形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体，行为规范设定较为合理，符合逻辑要求。《办法》从法律规范层面上确立了东钱湖水域管理的基本制度和体制机制，规范了东钱湖水域管理秩序，强化了东钱湖旅游度假区的规划建设和运行工作，为东钱湖水域保护提供了法治保障，取得了良好的生态效益和经济社会效益。

（一）开展了多种形式的宣传。《办法》施行后，相关部门通过多种形式进行社会宣传，创造了良好的舆论氛围，提高了社会公众对《办法》的认识，提高了公众参与保护东钱湖水域环境的积极性。通过“世界水日”系列宣传活动，向辖区广大中小学师生、沿湖村庄村民、渔业社渔民分发《办法》宣传小册子，讲解东钱湖水域保护知识。对水上旅游企业和从业人员开展专题培训班，宣讲水上应急救援、水上交通秩序、水域环境保护相关课题，做到了《办法》宣传的全覆盖。

（二）扎实开展水域治理。一是建设排污管道，实施工业废水、城镇生活污水、农村生活污水“三水”纳管。完成各工业区、8号路、供电路配套的城镇污水管网建设；完成三角地、东钱湖中学、旅游学校污水管网卡口二级管网建设；沿湖村庄均基本完成农村生活污水纳管，进入常态运行阶段。二是开展清淤工程。在治理外源污染的同时，实施了以去除污染底泥、控制内源污染、改善通航水深、拓展旅游功能为目的的东钱湖综合整治工程。工程总投资6亿元，包括清淤疏浚、生态修复和湖岸整治等内容，累计清淤200多万立方米，为国内同类湖泊有效治理提供了范例。三是整治水域养殖。渔业养殖特别是网箱养殖曾是东钱湖的主要污染源。东钱湖累计投入3000余万元作为养殖结构调整专项经费，清理了39万只渔笼、33万平方米围网、500亩蚌珠、4千余顶三角勺网、6400余棵木桩、6万余只虾球，改变了东钱湖无序渔业捕捞的局面后，绝迹30多年的银鱼又重新出现。四是推行畜禽禁养。出台了《宁波东钱湖旅游度假区畜禽养殖环境整治工作实施意见》，划定了畜禽禁养区，关闭了20多家养殖点，特别是安排近亿元资金关闭了有40多年经营历史的梅湖牧业。五是实施水生态修复。与中科院水生生物研究所对接，结合东钱湖清淤工程和渔业健康养殖模式建设，开展东钱湖水体水生植被恢复工程示范性研究。建成马山湿地，实施岸线生态护坎工程，在陶公岛、水上乐园、教育论坛等岸线水域建设浅滩湿地，推进下水湿地建设。六是强化水质监测。对沿湖村庄、码头、河口、景点、谷子湖、南北湖中心等重点关注区域的28个点位进行石油类、总磷逐月监测，对其中8个点位进行全面监测，并对现状进行分析和报告，同时，根据监测情况，适时开展应急监测及跟踪监测。

（三）推进东钱湖水域管理工作。一是以《办法》为依托完善相关制度体系。及时发布《关于贯彻落实宁波市东钱湖水域管理办法的实施意见》，狠抓水域保护的基础工作。2013年以来，先后修编了《东钱湖生态环境保护总体实施方案》《东钱湖水上旅游交通发展规划》《东钱湖生态安全基线调查实施方案》，扎实推进环保部、财政部东钱湖生态环境保护试点，规范东钱湖水域保护、水上项目规划、助航设施设置、船舶服务准入及水环境监测等活动。二是强化提升湖区管理能力。严格落实《办法》中水体保护相关措施，不断加强湖区日常保洁，使湖区的水环境得到了较大的提升。同时，根据《办法》中关于水生动植物保护相关要求，不断探索恢复东钱湖生物多样性的方法，制定年度鱼类增殖放流计划，探索东钱湖渔业资源保护的渔业新模式。三是强化水域综合行政执法。《办法》施行后，水上交通部门建立了东钱湖水上联合执法制度、日常巡查制度，组织应急演练、水上从业人员培训，不断加大渔业违法捕捞的打击力度，生态环境部门组织开展专项环保行动，查处污染企业，海事部门开展现场综合执法，加强巡查检查。机构改革后，东钱湖旅游度假区管委会与鄞州区人民政府合并，采用“政区合一”的管理模式，目前东钱湖旅游度假区管委会下设三局一队，东钱湖综合执法队除承担浙江省综合行政执法事项统一目录外，还承担以东钱湖旅游度假区管委会名义作出的共计27个领域的行政处罚权及相应的行政强制权，2023年以来，共制止、劝离违规垂钓1160起，办理非法垂钓案件37起、非法捕捞案件7起，围湖造地案件1起。通过经常性的监督检查活动，湖区内水产和畜禽养殖、环境保护、水资源保护等严重违法行为基本得到遏制。

四、《办法》需进一步完善的内容

（一）合法性方面

根据《中华人民共和国立法法》的规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《办法》条文中的部分行政许可规定以及涉及水体、船舶及设施管理的禁止性规定缺乏上位法依据。同时，《浙江省水域保护办法》于2019年5月1日起施行，东钱湖水域保护的上位法依据发生了变化，《办法》部分条款与上位法存在不一致，建议修改或者删除，具体包括：

1.《办法》规定船舶更新审批需要符合东钱湖风景名胜区管理委员会的有关规定以及经营性船舶的从业人员在依法申领相关证照后需经有关部门组织上岗培训考核合格后方可持证上岗，违背了上位法的相关规定，建议修改或删除。

2.《办法》强制规定游艇应当委托游艇俱乐部实施统一管理，农用船舶限期退出，要求所有水上经营主体一律具有企业法人资格等内容都缺乏上位法依据，建议修改或删除。

3.禁止个体渔民进行捕捞相关内容与《浙江省渔业管理条例》规定不一致，有关水上旅游运输经营企业登记程序规定与工商登记管理制度规定不一致，建议修改相关内容。

4.关于侵占、填埋水域以及违法放生等内容的处罚标准分别与《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国生物安全法》规定不一致，建议进行修改。

（二）可操作性和适应性方面

  《办法》施行后，为东钱湖水域保护提供了法治保障，极大地促进了东钱湖水域保护和东钱湖旅游景区的建设和发展。《办法》规定东钱湖旅游度假区管委会旅游与湖区管理部门作为东钱湖水域的管理部门，具体负责东钱湖水域日常保护、管理和监督工作。但机构改革后管委会职权发生了重大变化，尤其是实行“区政合一”以后，东钱湖旅游度假区管委会的大部分职权已经划转给了鄞州区，需要进一步明确东钱湖水域的管理部门和职权，具体如下：

    1.建议根据机构改革后相关职能调整以及大综合一体化改革等要求进一步厘清东钱湖水域相关管理部门的职权和管理范围。  

2.结合上位法要求，建议进一步梳理《办法》中相关规定有禁无罚及处罚内容的可执行性。

3.随着国家、省相继出台或修订有关水域保护和旅游景区方面的法律、法规，尤其是新施行的《浙江省水域保护办法》以“行业强监管”为主要目标，确保河湖库塘水域面积不减少、功能不减退，突出了落实管理责任、强化规划约束、建立多部门联合的监管体系、完善了水域占用制度等四方面的制度设计。近年来东钱湖水域的水上娱乐、餐饮、休闲、体育赛事活动日趋增多，建议进一步提升水域保护理念，加强对如何处理好东钱湖的保护与开发的问题研究。

五、评估的结论建议

对《办法》开展立法质量评估，有利于进一步提高立法质量，保障政府规章的规范实施。《办法》规定的各项制度和规定整体上比较科学、合理，立法目标实现情况良好。主要存在的问题：一是随着相关法律、法规、规章的调整，《办法》部分条款与上位法不一致；二是机构改革后东钱湖水域管理主体发生了较大变化，同时随着大综合一体化改革的实施，相关执法主体也发生了变化；三是《办法》部分罚则设置不合理，需要结合上位法的规定，设置具有可操作性的处罚规定。因此，建议《办法》在深入调研进一步厘清有关部门职责并对相关问题进行充分论证后，适时进行修改；若无宁波特色解法内容，建议适时废止，废止后执行《浙江省水域保护办法》等相关上位法的规定。