宁波市人民政府
行政复议决定书
甬政复〔2022〕437号
申请人：宁波某建材有限公司。
委托代理人：黎某武，北京市某（广州）律师事务所律师，特别授权代理。
被申请人：宁波市生态环境局。
申请人宁波某建材有限公司请求撤销被申请人宁波市生态环境局2022年10月14日作出的甬环慈罚字〔2022〕104号《行政处罚决定书》（以下简称《104号决定书》），于2022年11月30日向本机关申请行政复议。本机关依法受理并进行了审理。经依法延长审理期限，本案现已审理终结。
申请人称:申请人是一家利用建筑废弃土及一般固废为原材料制砖的资源综合利用企业，积极配合环保部门进行在线监测调试且自动检测数据长期达标，并于2022年4月受到被申请人肯定。2022年7月7日上午，被申请人对申请人的在线监测设备进行环境监察时发现烟尘分析仪存在故障，自动监控系统显示数据与采样数据存在误差，颗粒物和二氧化硫浓度不符合标准。申请人立即进行紧急排查，发现二氧化硫在线数据超过排放限值系脱硫塔水泵进水管道被异物堵塞所致。针对该突发情况，申请人第一时间进行抢修，并在中午前后排放数据达到稳定的情况下，恳请被申请人监测人员复检但被拒绝。申请人采用的在线监测设备系经环保部门认可的厂家代理商供应并提供安装调试和维护服务，申请人与代理商多次沟通并要求将设备调试至正常测量且误差在标准允许范围内，但从完成安装至今，该设备仍然存在多处问题，时好时坏，且运维单位对业务也不熟悉，导致申请人在线监测数据与实际排放值存在较大误差，对2022年7月7日二氧化硫排放数据超标产生了实际影响。对此，申请人又投入了巨大的人力和财力，重新采购监测设备和环保设施，对烘干道和脱硫系统进行升级改造。目前整体砖瓦行业低迷，申请人被行政处罚后，将不能享受资源综合利用的政府补助及税收返还政策，严重影响申请人生存。综上，申请人认为：一是被申请人未酌情考虑检测过程中的偶发因素及申请人投入巨资立即整改的情况；二是申请人被检测到超标排放的情况并非自身偷工减料等主观行为所致，而是被经环保部门认可的设备供应商和服务商误导所致，且申请人要求重新监测的要求未被满足；三是申请人的环保意识和投入远超同行，且在发现问题后立即整改，被申请人对申请人采取的处罚措施明显不当，也背离了行政处罚的立法宗旨。请求复议机关依法撤销《104号决定书》。
被申请人称：申请人认为本次违法行为存在偶发性且并非申请人偷工减料不配备环保设备所致，而是环保设备供应商和服务商存在瑕疵，且其环保投入远超同行，希望能够免于处罚。对此，被申请人认为：一是加强环保意识，对环保处理设施进行投入并确保污染处理设施及废气自动监测设备正常运行，应是申请人作为产污者的义务和责任，不能作为免于处罚的理由，同时，企业与自动监测第三方运维公司签订合同并不意味着企业可以免于保持自动监测设备正常运行的法定责任；二是申请人因废气自动监测设备不正常运行导致监测数据有误的违法行为，事实清楚、证据确凿；三是申请人提出的因疫情经营困难等理由，不符合依法不予行政处罚的情形；四是答复人已经根据申请人的积极主动整改情况给予法律规定的最低限进行处罚。综上，被申请人作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量合理。请求复议机关依法予以维持。
经审理查明：2022年7月7日9时30分至11时19分，被申请人执法人员对申请人位于慈溪市龙山镇小施山第二农场的企业进行现场检查，在申请人现场负责人林某华全程陪同下对现场相关情况进行拍照取证并制作现场检查（勘察）笔录，申请人予以签字确认。主要情况为：1.企业从事黏土砖瓦（实为非粘土砖）及建筑砌块制造，检查时正在生产；2.建有隧道窑3条，检查时都有砖块在里面生产焙烧；3.每条隧道窑均单独配套一套水膜除尘+双减法脱硫设备，最后烟气汇总一根烟囱排放。检查时废气治理设施在运行，烟气正在排放；4.省宁波生态环境监测中心工作人员对正在排放的烟气进行采样监测，监测因子是二氧化硫、氮氧化物、烟尘；5.烟气排放口安装了一套烟气自动监测系统，监测因子是二氧化硫、氮氧化物、烟尘、氧含量等指标，检查时仪器显示烟尘折算浓度3.99mg/m3,二氧化硫166.45mg/m3，氮氧化物52.02mg/m3。检查时发现自动监测系统的烟尘仪运行不正常，烟尘仪显示的数据无法超过19.46mg/m3。目前自动监测系统的运维单位正在交接更换，现场无以前的运维台账；6.查阅4月22日9：00和6月8日10：00的烟尘质控记录，发现该二日申请人进行了现场质控对比，其中满量程数据（90mg/m3）未出现在相应时间段的3.1自动监控平台上。2022年7月13日，浙江省宁波生态环境监测中心出具《监测报告》，报告表明：该检测中心受被申请人委托，于2022年7月8日对申请人的采样废气进行检测，采样地点为申请人位于慈溪市龙山镇小施山第二农场的企业，废气测点为工业窑炉废气排放口，其中颗粒物检测采用固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法（GB/T 16157-1996及修改单）及锅炉烟尘测试方法（GB/T5468-1991），实测浓度58.6mg/m³，折算浓度115mg/m³，排放量13.1kg/h；二氧化硫检测采用便携式紫外吸收法（HJ1131-2020），实测浓度117mg/m³，折算浓度234mg/m³，排放量26.1kg/h；氮氧化物检测采用便携式紫外吸收法（HJ1132-2020），实测浓度28mg/m³，折算浓度56mg/m³，排放量6.24kg/h；烟气流量2.23×105m³/h；含氧量19.5%。
2022年7月20日，被申请人作出甬环慈立〔2022〕90号《环境违法行为立案审批表》，决定对申请人“涉嫌烟气自动监控系统不正常运行”的行为立案调查。2022年8月1日，被申请人作出甬环（慈）责改〔2022〕5号《责令改正违法行为决定书》并直接送达给申请人，认定申请人废气自动监测设备不正常运行，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第二十四条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款和《大气污染防治法》第一百条第三项的规定，责令申请人立即改正违法行为，同时告知申请人如其拒不改正，将依法给予行政处罚。2022年8月17日，被申请人再次对申请人进行执法检查，经现场检查（勘察），申请人未生产，生产车间正在进行改造。2022年9月19日15时15分至15时35分，宁波市生态环境局慈溪分局（以下简称慈溪分局）执法人员在慈溪市滨海经济开发区管委会229办公室，对申请人总经理林某华进行调查询问并制作调查询问笔录，确认以下事实：1.申请人从事的年产1.2亿块烧结非粘土砖生产线技改项目于2014年7月进行环评审批，于2016年2月通过“三同时”制度清理整治验收；从事的污泥综合利用制砖项目于2016年7月进行环评审批，该项目第一阶段于2017年10月通过竣工环境保护验收；2.主要生产设备有隧道窑3条，其余辅助设备若干；3.主要工艺为原料-给料-破碎去杂质-按比例混合-搅拌-陈化-挤出成型-码坯-烘干焙烧-出窑-打包；4.隧道窑生产时会产生废气，配套建有废气处理设施，处理方式是水膜除尘+双碱法脱硫处理后高空排放；5.烟气自动监控系统不正常运行，烟气自动监控设备所显示的颗粒物（烟尘）和二氧化硫折算浓度与实测相差较大。
2022年9月26日，被申请人经法制审核后作出甬环慈罚告字〔2022〕第109号《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟对其作出“罚款二万元”的行政处罚决定以及作出行政处罚的事实、理由及依据等，并告知其如有异议，可以自收到告知书之日起三日内提出陈述和申辩，逾期未提出的，视为放弃权利。2022年10月2日，被申请人将该告知书邮寄送达给申请人。申请人未在规定期限内提出陈述申辩意见，也未提出听证申请。2022年10月14日，被申请人经集体讨论后作出《104号决定书》，认定申请人“废气自动监测设备不正常运行”违反了《大气污染防治法》第二十四条规定，依据《大气污染防治法》第一百条第三项规定，结合《浙江省生态环境行政处罚裁量基准规定》（浙环发〔2020〕10号，以下简称《省裁量基准》）规定的裁量标准，决定对申请人处以二万元的罚款。2022年10月19日,被申请人将该决定书直接送达至申请人。申请人对该处罚决定不服，向本机关申请行政复议。
另查明，2022年4月7日，被申请人作出甬环发〔2022〕21号《关于印发2022年宁波市重点排污单位名录的通知》，其中申请人被列入大气环境重点排污单位名录。
以上事实有申请人提供的《104号决定书》、甬经信转升〔2021〕158号《关于公布2021年度宁波市固体废物利用处置骨干企业名单的通知》、采购合同（合同编号：CG2021090704）、《宁波市生态环境局关于要求加强全市砖瓦企业烟气自动监控数据超标问题整改工作的通知》、环保设备部件照片、设备采购合同2份（合同编号分别为NBLT202206271201、RJ20220824-004）、卧式脱硫塔配置清单（双碱法）、甬建发〔2022〕87号《关于印发<宁波市建筑垃圾减量化资源化利用三年行动计划>的通知》、营业执照（副本）复印件、法定代表人身份证明、关于宁波某建材有限公司的情况汇报等，被申请人提供的《104号决定书》及送达回证、立案审批表、2022年7月7日现场检查（勘察）笔录、现场勘察平面图及照片7张、监测报告、自动烟尘（气）采样仪记录表、调查询问笔录、2022年8月17日现场检查（勘察）笔录、现场勘察图及照片2张、甬环（慈）责改〔2022〕5号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、慈环龙〔2014〕14号《关于慈溪市某建材科技有限公司<年产1.2亿块烧结非粘土砖生产线技改项目环境影响报告表>的批复》、建设项目环境影响报告表2份、慈建整验〔2016〕44号《建设项目环评和“三同时”制度清理整治验收意见》、慈环龙〔2016〕29号《关于慈溪市某建材科技有限公司<污泥综合利用制砖项目环境影响报告表>的批复》、建设项目竣工环境保护验收申请、慈环龙〔2018〕33号《关于同意慈溪市某建材科技有限公司年产1.2亿非粘土烧结砖生产线技改项目和污泥综合利用制砖项目实施主体变更的批复》、甬环发〔2022〕21号《关于印发2022年宁波市重点排污单位名录的通知》、环境违法案件基本情况、甬环慈罚告字〔2022〕109号《行政处罚事先告知书》及送达回证、申请人营业执照（副本）复印件及法定代表人身份证明、案件法制审核报告、案件调查报告、自由裁量计算表、案件集体讨论笔录、内部审批表3份、局长办公会议纪要等证据证明。
本机关认为：一、被申请人作出《104号决定书》，主体适格。根据《大气污染防治法》第五第一款等规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。被申请人作为设区市的生态环境主管部门，依法负有对本辖区内违反大气污染防治法律法规的行为实施行政处罚的职权。
二、被申请人作出《104号决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。《大气污染防治法》第二十四条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。其中，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。监测的具体办法和重点排污单位的条件由国务院生态环境主管部门规定。第一百条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）侵占、损毁或者擅自移动、改变大气环境质量监测设施或者大气污染物排放自动监测设备的；（二）未按照规定对所排放的工业废气和有毒有害大气污染物进行监测并保存原始监测记录的；（三）未按照规定安装、使用大气污染物排放自动监测设备或者未按照规定与生态环境主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的；（四）重点排污单位不公开或者不如实公开自动监测数据的；（五）未按照规定设置大气污染物排放口的。本案中，被申请人对申请人开展执法监督检查，发现申请人自动监测系统的烟尘仪运行不正常，经对申请人正在生产焙烧的隧道窑外排废气进行采样检测，隧道窑排放的二氧化硫和颗粒物的折算浓度分别为234 mg/m³、115mg/m³，与采样时申请人烟气自动监控设备显示的折算浓度（二氧化硫166.45mg/m³、颗粒物3.99mg/m³）相差较大。被申请人根据废气监测报告、经申请人现场负责人签字确认的现场检查（勘察）笔录及现场照片、调查询问笔录等，认定申请人废气自动监测设备不正常运行的行为违反《大气污染防治法》第二十四条第一款规定，并依据《大气污染防治法》第一百条第三项规定实施行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。
三、被申请人作出《104号决定书》，裁量适当。根据《浙江省行政处罚裁量基准办法》（省政府令第335号）第五条第一款规定，省级行政主管部门应当对法律、法规和规章规定的由本系统执行的行政处罚进行梳理，并对可以细化和量化的裁量事项制定行政处罚裁量基准。浙江省生态环境厅据此制定《省裁量基准》。《省裁量基准》第六条规定，裁量因素是指影响生态环境违法行为裁量的因素，并根据违法情节的轻重程度细化为若干具体适用情形，即裁量因子。裁量因素的设置主要考虑以下内容：（一）生态环境违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）生态环境违法行为的具体方式或者手段；（四）生态环境违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正生态环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。第十一条规定，有下列情形之一的，应当从轻处罚：（一）生态环境违法行为轻微的；（二）受他人胁迫下实施生态环境违法行为的；（三）配合生态环境部门查处生态环境违法行为有立功表现的；（四）积极采取整改措施，主动消除或者减轻环境危害后果的；（五）其他符合从轻处罚情形的。符合从轻处罚情形的案件，在裁量时应当予以说明理由并经集体讨论后，应当在裁量表裁定的罚款金额的基础上减少一定罚款金额，但一般不超过法定最高罚款数额的20%，且从轻处罚后的罚款金额不得低于法定最低罚款数额。本案中，被申请人依据《省裁量基准》所附的通用裁量表，综合考虑违法行为的环境影响程度（小）、违法行为持续时间（不足3个月）、建设项目地点（在生态保护红线区域外）、环境违法次数（1次）、对周边居民、单位等造成的不良影响（无）以及申请人及时改正违法行为符合从轻处罚情形等裁量因素，决定对申请人处以罚款二万元，裁量适当。
四、被申请人作出《104号决定书》，程序合法。根据《环境行政处罚办法》第十一条、第二十二条、第二十六条、第四十六条、第四十八条、第五十五条等规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当履行立案、调查取证、案件审查、行政处罚告知、行政处罚决定、送达等程序；在作出较大数额的罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；行政处罚决定应当自立案之日起的3个月内作出。本案中，被申请人经现场勘查后于2022年7月20日立案，经调查取证、责令改正、集体讨论、法制审核、行政处罚告知等程序后，于2022年10月14日作出行政处罚决定并送达申请人，程序合法。
综上，被申请人作出《104号决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，裁量适当。申请人系大气环境重点排污单位，依法负有安装、使用大气污染物排放自动监测设备并保证监测设备正常运行的法定义务，其所称自身环保意识和环保投入远超同行及超标排放行为系设备供应商和服务商误导所致，均不属于浙江省生态环境厅《省裁量基准》规定情形。至于申请人所称已在立案期间积极整改，被申请人已经作为裁量因子予以考虑，并按法定最低罚款数额进行处罚。故申请人请求免除处罚，理由不能成立。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定如下：
维持被申请人宁波市生态环境局2022年10月14日作出的甬环慈罚字〔2022〕104号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年2月16日