宁波市人民政府

行政复议决定书

甬政复〔2023〕294号

申请人：王某霞。

被申请人：宁海县人民政府。

申请人王某霞请求撤销被申请人宁海县人民政府2022年5月22日作出的《宁海县清溪水库工程建设征地补偿和移民安置办法》（以下简称《征地补偿和移民安置办法》），于2023年7月12日向本机关申请行政复议，本机关依法受理并进行了审理。经依法延长审理期限，本案现已审理终结。

申请人称：申请人系宁海县桑洲镇某村集体经济组织成员，有房屋位于宁海县清溪水库工程建设用地红线范围内。2022年5月22日，被申请人作出并公开了《征地补偿和移民安置办法》。申请人不服该办法，于2022年7月18日向宁波市人民政府申请行政复议，宁波市人民政府认为宁海县清溪水库工程建设征地补偿和移民安置工作尚处于土地现状调查等征地批前程序阶段，该办法未对申请人的权利义务产生实际影响,且不属于行政复议受案范围，不予受理申请人的复议申请。申请人不服，提起行政诉讼，两级法院均以案涉地块尚未取得征地批复为由，不予支持申请人的诉讼请求。现案涉土地征收申请已经批准，不属于行政复议受案范围的事由已经消失，申请人的复议申请属于行政复议受案范围。申请人认为《征地补偿和移民安置办法》严重侵害申请人的合法权益，首先，申请人系征地移民安置对象，与《征地补偿和移民安置办法》具有利害关系；其次，《征地补偿和移民安置办法》未履行公告程序，未征求过包含申请人在内的被征收人的意见，未保障申请人听证权利，违反土地管理法及其实施条例有关规定；第三，《征地补偿和移民安置办法》第十五条及第二十七条将婚嫁女性及其子女列为特殊情形安置对象，降低安置标准，显失公平，违反法律规定。综上，请求复议机关依法撤销《征地移民办法》。

被申请人称：首先，《征地补偿和移民安置办法》虽然在征地审批通过后已经发生法律效力，但是该办法仅为案涉土地征收补偿过程中的阶段性行为，不是一个直接实施、直接对申请人发生法律效力的行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，最终对申请人权利义务产生实际影响的是签订的征地补偿安置协议（未达成协议的为征地补偿安置决定）；其次，《征地补偿和移民安置办法》的实施范围为宁海县和天台县两县内涉及宁海县清溪水库工程建设用地的红线范围内，施行时间为该办法发布之日，主要内容是对宁海县清溪水库工程建设用地红线范围内的征地补偿和移民安置工作中作出的政策性规定，具有普遍约束力，属于政策性、规范性文件，系抽象行政行为，不是具体行政行为。综上，被申请人作出的《征地补偿和移民安置办法》不属于行政复议受案范围，请求复议机关依法驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：申请人王某霞属于王某灶户登记常住人口，王某灶、王某霞系父女关系。2022年4月12日，被申请人发布清溪〔2022〕005号《土地征收预公告》，因宁海清溪水库工程建设项目需要，拟征收桑洲镇某村农民集体所有土地187.4544公顷，申请人父亲王某灶位于宁海县桑洲镇某村的集体所有土地房屋在拟征收范围内。2022年5月22日，被申请人作出宁政发〔2022〕7号《宁海县人民政府关于印发宁海县清溪水库工程建设征地补偿和移民安置办法的通知》，并在其官方网站发布。《征地补偿和移民安置办法》包括总则、实物补偿、搬迁人口认定、生产生活安置、房屋安置、补助及奖励、组织机构和任务、资金管理、附则共四十六条。该办法规定，本办法适用于宁海县清溪水库工程建设用地红线内的征地补偿和移民安置工作，建设用地红线范围涉及宁海县桑洲镇某行政村等村集体土地及输水管线工程、公路改扩建工程涉及的其他村集体土地；自印发之日起施行。经土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、补偿登记等程序，被申请人于2022年8月17日作出清溪补偿〔2022〕002号《征地补偿安置方案》。方案主要内容为：一、征收目的、范围及土地现状。其中，因宁海县清溪水库工程建设需要，征收桑洲镇某村农民集体所有土地159.3417公顷；二、征收土地补偿标准、安置方式及保障内容；三、农村村民住宅安置方式及保障内容。本次安置按照《征地补偿和移民安置办法》文件规定执行；四、土地征收经批准后，由宁海县人民政府按方案内容组织实施。2022年8月17日，被申请人在桑洲镇政府公告栏、某村公示栏、辽车自然村公示栏及下路自然村公示栏张贴公布清溪补偿〔2022〕002号《征地补偿安置方案》。申请人不服被申请人作出的《征地补偿和移民安置办法》，申请行政复议。

另查明，一、申请人对被申请人作出的《征地补偿和移民安置办法》不服，于2022年先后申请行政复议、提起行政诉讼。甬政复〔2022〕×××号《行政复议不予受理决定书》，对申请人的行政复议申请不予受理；（2022）浙0212行初×××号、（2022）浙02行终×××号《行政裁定书》，均裁定驳回申请人的起诉。二、2023年1月5日，被申请人向浙江省人民政府提交宁海县清溪水库工程（宁波部分）土地征收申请。2023年6月21日，浙江省自然资源厅作出浙自然资函〔2023〕61号《转发<自然资源部关于宁海县清溪水库工程建设用地的批复>的函》，其中载明：宁海县清溪水库工程建设用地已依法报经国务院批准。

以上事实有申请人提交的身份证复印件、居民户口簿、股权证、甬政复〔2022〕×××号《行政复议不予受理决定书》、（2022）浙0212行初×××号《行政裁定书》、（2022）浙02行终×××号《行政裁定书》、浙自然资函〔2023〕61号《浙江省自然资源厅转发<自然资源部关于宁海县清溪水库工程建设用地的批复>的函》、《7号通知》等；被申请人提供的清溪〔2022〕005号《土地征收预公告》《7号通知》及被申请人官网发布网页截图、集体土地使用权调查表、社会风险评估报告备案文书、清溪〔2022〕002号《征地补偿安置公告》及回执与张贴情况、《征地补偿安置公告》回执函、征地补偿登记情况表、清溪补偿〔2022〕002号《征地补偿安置方案》及公告回执与张贴情况、宁政〔2023〕2号《关于申请宁海县清溪水库工程（宁波部分）土地征收的请示》、浙自然资函〔2023〕61号《浙江省自然资源厅转发<自然资源部关于宁海县清溪水库工程建设用地的批复>的函》等证据证明。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。根据上述规定，相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地，县级以上人民政府组织拟定征地补偿安置方案并发布征地补偿安置公告、修改并确定征地补偿安置方案等工作为征地批前程序，属于土地征收过程中的阶段性行为。本案中，《征地补偿和移民安置办法》系被申请人为做好宁海县清溪水库工程建设征地补偿和移民安置工作，在征地前期制定，亦属于土地征收过程中的阶段性行为，在该行为作出后，宁海县清溪水库工程建设征收土地申请依法报经国务院批准，但征收土地申请获得批准不改变其属于土地征收阶段性行为的属性。故最终发生法律效力的是征地审批行为，对申请人等被征收人的权利义务产生最终影响的，是征地补偿安置协议或征地补偿安置决定。《征地补偿和移民安置办法》不对申请人等被征收人的权利义务产生直接影响，不属于行政复议受理范围。申请人若认为征地补偿安置行为侵犯其合法权益的，可依法另行主张权利。

综上，申请人对被申请人作出的《征地补偿和移民安置办法》申请行政复议，与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件不符。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定如下:

驳回申请人王某霞的行政复议申请。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2023年10月7日