宁波市人民政府

行政复议决定书

甬政复〔2024〕49号

申请人：陈某宏。

委托代理人：陈某根。

申请人：袁某华。

被申请人：宁波市生态环境局。

第三人：浙江灵岩山某文旅有限公司。

申请人陈某宏、袁某华请求撤销被申请人宁波市生态环境局2023年12月21日作出的浙象环许〔2023〕56号《关于象山县灵岩山某项目环境影响报告表的批复》（以下简称《56号批复》），于2024年1月24日向本机关申请行政复议。经依法补正，本机关于2024年2月7日予以受理并进行了审理。经依法延长审理期限，本案现已审理终结。

申请人称:2021年6月以来，第三人在申请人所在村集体的山上建设观光电梯等娱乐项目及管理用房，砍伐大量树木，产生大量碎石，使申请人的承包山遭到严重破坏。申请人认为被申请人做出的案涉批复行为违法，具体理由如下：一是案涉项目所在区域为生态公益林即天然林，其中大部分已列入宁波市生态红线保护区。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条等规定，该区域内不能建设案涉旅游开发项目。二是案涉批复行为程序违法。第一，案涉项目的环评报告缺少《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十二条、第十四条和第十五条等规定的公示和公众调查程序；第二，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。现行法律法规没有规定环评报告可以后补，而案涉项目环境影响评价报告表系项目建成投产营业后建设单位再补办的，故被申请人的批复行为属于程序违法。三是案涉批复内容造假，与实际造成的环境破坏严重不符，批复明确要求建设过程中应采取的环境保护措施均未实际投入。案涉报告表没有提及针对工程削除的岩石的处理措施，且提及的环境设施建设及相关要求在实际施工中也没有投入或未达到，被申请人未经严格审查便做出同意的批复。综上，请求复议机关依法撤销《56号批复》。

被申请人称：第三人对案涉项目实行分期建设，一期建设项目内容包括观光电梯等，已于2022年完成环境影响登记表填报，目前已建成投产；二期建设项目内容为2套滑索、2条威亚及1套缆车，第三人于2023年5月建成2套滑索及2条威亚并投入运营，未按要求办理环评审批手续，被申请人对此作出行政处罚，第三人为改正该违法行为，委托环评单位编制并向被申请人提交案涉环评报告表，被申请人经审核后批复同意该报告表。申请人的申请理由不成立。一、根据《象山县三区三线范围示意图》，案涉项目的二期建设项目选址不涉及生态红线保护区；根据《泗洲头镇灵岩山新农村建设项目使用林地现状调查表》，案涉项目用地原属于象山县泗洲头镇峙前村、下峙后村集体经营林地，林地使用类型主要为防护林地。二、根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》(2021年修正)第十二条规定，案涉项目环评类别为环境影响报告表，无需公示建设项目环境影响评价信息。但为充分保障公众知情权，建设单位于2023年7月27日至2023年8月10日在象山县泗洲头镇人民政府公开网上对案涉项目进行了公示。根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）的规定，因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。被申请人根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2021年修正）和《浙江省环境保护厅建设项目环境影响评价公众参与和政府信息公开工作的实施细则（试行）》等的相关规定，完成案涉项目的受理、公示和办结，程序合法。三、案涉项目环境影响报告表中已对二期项目做了环境影响评价，且在案涉批复中明确要求二期项目建设需落实环评报告表中提出的各项污染防治措施，案涉批复内容真实。若建设单位在该项目施工或后续正式投产运行时未落实批复中需要配套的环境保护措施的可另行反映，与建设项目环评审批无关。综上，被申请人作出的《56号批复》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求复议机关依法予以维持。

第三人未提交书面陈述意见。

经审理查明：2021年6月，象山县泗州头镇峙后村股份经济合作社（甲方）与第三人（乙方）签订《象山县泗洲头峙后村灵岩山林权租赁经营招标项目合同》，甲方将位于灵岩山的林权出租给乙方使用。2021年10月，象山县泗州头镇峙前村股份经济合作社（甲方）与第三人（乙方）签订《泗洲头峙前村林权租赁合同书》，甲方将位于灵岩山属甲方所有的岩体部分林权出租给乙方使用。2021年11月3日，第三人将象山县灵岩山某项目向象山县发展和改革局进行备案。第三人对上述项目分二期进行建设，其中一期建设项目内容为观光电梯、观光桥、观光车、玻璃栈道、悬崖栈道、步步惊心、高空秋千、灵岩望海飞拉达、自然岩壁攀岩、丛林穿越、双轨滑道、卡丁车、儿童乐园、玻璃水滑等，二期建设项目内容为2套滑索、2条威亚及1套索道（缆车）。2023年7月17日，被申请人对第三人进行调查，查明以下事实：第三人主要从事旅游项目开发及游览景区管理，项目建有观光电梯、观光桥、玻璃栈道、双规滑道、滑索、高空威亚等旅游设施，其中观光电梯、观光桥、玻璃栈道、双规滑道等已完成环境影响登记表备案，索道项目（含滑索、高空威亚项目）等旅游设施已于2023年5月建成投入使用但未能提供该项目的环评审批和环保验收文件。2023年7月27日，第三人在象山县泗洲头镇人民政府门户网站、泗洲头镇人民政府和下峙村公告栏将象山县灵岩山某项目环境影响评价信息进行公示。2023年8月31日，被申请人作出甬环（象）罚〔2023〕21号《行政处罚决定书》和甬环（象）罚〔2023〕22号《行政处罚决定书》，分别认定第三人存在在未取得环境影响评价批准文件的情况下，擅自建设旅游开发索道项目和索道项目需配套建设的环境保护设施未通过环保验收，项目已投入生产的违法行为，依照《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条第一款规定，决定对第三人处以罚款，并责令第三人限期完成环评审批及环保验收工作。2023年11月，第三人委托浙江省环境科技有限公司编制案涉项目环境影响评价报告表。2023年12月11日，第三人向被申请人提交案涉项目环境影响评价审批申请，并提交《建设项目环境影响报告表（生态影响类）》（中华人民共和国生态环境部制，以下简称《报告表》）等材料，主要内容为：一、建设项目基本情况。本项目为旅游开发项目，不涉及环境敏感区，符合《象山县泗洲头镇灵岩山区块（SZ10）控制性详细规划》规划用地用途（旅游配套），符合《象山县“十四五”旅游业发展规划》相关要求，符合《象山县“三线一单”生态环境分区管控方案（发布稿）》相关管控要求（一般管控单元），符合环环评〔2023〕150号《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》关于“三线一单”（生态保护红线、资源利用上线、环境质量底线、生态环境准入清单）的相关要求，符合用地性质（交通场站用地）；二、建设内容；三、生态环境现状、保护目标及评价标准；四、生态环境影响分析；五、主要生态环境保护措施；六、生态环境保护措施监督检查清单；七、结论。本项目采取的污染防治措施有效可行，均为行业规范或排污许可规范推荐的可行技术，各污染物处理后排放均能满足相应排放标准，项目选址符合“三线一单”的管控要求。项目建成投产后对区域环境造成的影响较小，基本上能维持区域环境质量现状，项目实施后能维持当地的环境质量达到相应的功能要求，从环保角度出发，本项目在该地址实施是可行的。2023年12月12日，被申请人受理该申请，并在门户网站进行公告。经审议，被申请人拟对案涉项目环境影响评价文件作出审批意见，并于2023年12月14日在门户网站将案涉项目环境影响评价文件的基本情况予以公告，并告知第三人及利害关系人享有听证权利，公告期为2023年12月14日至2023年12月21日。2023年12月21日，被申请人作出《56号批复》，主要内容为：“……经研究，现批复如下：一、‘报告表’内容全面，工程分析和环境问题清楚，环保措施基本可行，原则上同意该项目在宁波市象山县泗洲头镇峙前村灵岩山的建设。建设项目必须严格按照环评报告表所述规模、工艺、设备进行生产，如发生改变，须另行报批。二、建设内容与规模：本项目为扩建项目，总投资10000万元，其中环保投资203万元，本项目为二期项目，建设内容为2套（4条）滑索、2条威亚及1套（2条）索道（缆车）。三、项目建设需落实环评报告提出的各项污染防治措施。四、建设单位必须严格执行建设项目“三同时”制度，按规定进行环保验收。”同日，被申请人将该批复在门户网站予以公告，并告知行政复议与行政诉讼权利，公告期为2023年12月21日至2024年1月2日。申请人认为《56号批复》侵害其合法利益，向本机关申请行政复议。

另查明，一、2019年7月26日，因灵岩山县级自然保护区等4个县级自然保护区的设立存在未报省政府审批、程序不到位等问题，象山县自然资源和规划局提请象山县人民政府废止建立该4个保护区的批复文件。2019年8月5日，象山县人民政府作出象政发〔2019〕127号《象山县人民政府关于同意废止县级自然保护区有关批复文件的批复》，同意按相关规定废止上述批复文件。二、被申请人提供的《象山县三区三线范围示意图》《象山县泗洲头镇调整后陆地生态红线分布图》等材料显示，案涉项目所在地块不在生态红线范围内。三、被申请人提供的《象山县泗洲头镇灵岩山区块（SZ10）控制性详细规划》《象山县“十四五”旅游业发展规划》《象山县“三线一单”生态环境分区管控方案（发布稿）》、甬林地许长〔2020〕53号《使用林地审核同意书》《泗洲头镇灵岩山新农村建设项目使用林地现状调查表》、象山县自然资源和规划局出具的规划意见及第三人与属地村股份经济合作社签订的林权租赁合同等材料显示，案涉项目所在地块用地性质原为林地，后经审批规划为建设用地，规划性质为交通场站用地，案涉项目符合规划用地性质，符合属地旅游业发展规划，满足“三线一单”相关要求。四、根据2021年版《建设项目环境影响评价分类管理名录》，第115项“旅游开发”类别中的“缆车、索道建设”，属应当编制环境影响报告表项目。

以上事实有申请人提供的《56号批复》《森林、林木、林地状况登记表》《关于更正文号的说明》、案涉项目所在地块现场照片、身份证复印件及授权委托书等；被申请人提供的《象山县三区三线范围示意图》《象山县泗洲头镇调整后陆地生态红线分布图》《泗洲头镇灵岩山新农村建设项目使用林地现状调查表》、泗洲头镇灵岩山新农村建设项目地块规划意见6份、甬林地许长〔2020〕53号《使用林地审核同意书》《泗洲头峙前村林权租赁合同书》《象山县泗洲头镇峙后村灵岩山林权租赁经营招标项目合同》《浙江省企业投资项目备案（赋码）信息表》《浙江灵岩山某文旅有限公司象山县灵岩山某项目规划简介》《建设项目环境影响登记表》、甬环（象）罚〔2023〕21号《行政处罚决定书》、甬环（象）罚〔2023〕22号《行政处罚决定书》、象山县泗洲头镇人民政府政府网上公开截图、下峙村公告栏公告现场照片、泗洲头镇人民政府公告栏公告现场照片、公示结果、《浙江灵岩山某文旅有限公司象山县灵岩山某项目环境影响报告表公众参与说明》《象山县灵岩山某项目建设项目环境影响报告表》、案涉项目环境影响报告表在象山县人民政府网站受理公示、拟审批公示及批复公示的截图、《56号批复》；第三人提供的甬环（象）罚告〔2023〕20号《行政处罚告知书》、甬环（象）罚告〔2023〕21号《行政处罚告知书》及罚款缴纳发票等证据证明。

本机关认为：一、被申请人作出《56号批复》，主体适格。根据《环评法》第二十二条、《条例》第十条第二款及《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《省办法》）第五条第一款等规定，生态环境主管部门负责本行政区域内建设项目环境保护的统一监督管理。被申请人作为设区市的环境保护主管部门，依法负有对本辖区内建设项目的环境影响评价文件进行审批的职权。二、被申请人作出《56号批复》，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十四条第一款规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。《省办法》第十七条规定，生态环境主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表之日起，依据建设项目环境保护管理相关法律、法规规定的程序和要求作出批准或者不予批准的决定，并向社会公开审批结果。本案中，第三人向被申请人提交审批的材料是其委托浙江省环境科技有限公司编制的案涉项目《报告表》。首先，《环评法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。《省办法》第八条规定，建设单位应当根据建设项目对环境的影响程度，按照国家规定的建设项目环境影响评价分类管理名录及相关规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。第三人根据2021年版《建设项目环境影响评价分类管理名录》第115项“旅游开发”类别的规定，为案涉项目编制《报告表》符合法律规定。其次，《环评法》第十七条第二款规定，环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院生态环境主管部门制定。第十九条规定，建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。《省办法》第十三条第一款规定，建设项目环境影响评价信息，应当包括下列内容：（一）建设项目基本情况；（二）环境影响评价范围内主要环境敏感目标分布情况；（三）主要环境影响预测情况；（四）拟采取的主要环境保护措施、环境风险防范措施以及预期效果；（五）环境影响评价初步结论。第三人提交的《报告表》系由具备环境影响评价技术能力的技术单位编制，内容包括案涉项目基本情况、建设内容、生态环境现状、保护目标及评价标准及生态环境影响分析、主要生态环境保护措施、生态环境保护措施监督检查清单和结论等，格式规范，内容完整，符合法定要求。再次，《条例》第九条第二款规定，环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等。第十一条规定，建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；（二）所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求；（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏；（四）改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施；（五）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理。在案证据材料显示，灵岩山县级自然保护区已于2019年撤销，案涉项目所涉用地不在生态红线范围内，项目类型及其选址、布局、规模符合用地性质及规划，《报告表》提出的污染防治措施可行，评价结论总体可信，无不予批准的具体情形。《56号批复》对《报告表》所述的工程分析、环境问题和环保措施等内容进行审查后批复同意，并无不当。三、被申请人作出《56号批复》，程序合法。根据《行政许可法》第三十二条、第三十六条、第四十条、第四十七条、《环评法》第二十二条第三款、《省办法》第十八条和《浙江省环境保护厅建设项目环境影响评价公众参与和政府信息公开工作的实施细则（试行）》第二十条等规定，环境保护主管部门审批环境影响报告表时，应当履行受理、审查、公示等程序；发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，并听取申请人、利害关系人的意见；作出的准予行政许可决定，应当予以公开；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；应当在收到环境影响报告表之日起三十日内，作出审批决定。本案中，被申请人2023年12月11日收到第三人提交的《报告表》后于次日受理，经受理公示、拟审批公示、陈述申辩及听证权利告知后，于2023年12月21日作出《56号批复》并在象山县人民政府门户网站进行公示，程序合法。四、申请人主张案涉项目建成后再补办《报告表》属于程序违法，依法不能成立。根据环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第三条第二项的规定，因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。本案中，案涉项目“未批先建”行为已被依法处罚，第三人在此情形向被申请人提交《报告表》补办环境影响评价审批手续，属于依法改正违法行为，被申请人经审核后批复同意，合法有据。至于申请人主张的建设单位在施工或后续投产运行时未落实批复中明确需要配套的环境保护措施，不属于本案审理范围，可另行向有关职能部门反映。综上，被申请人作出《56号批复》，符合法律规定。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，决定如下：

维持被申请人宁波市生态环境局2023年12月21日作出的浙象环许〔2023〕56号《关于象山县灵岩山某项目环境影响报告表的批复》。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2024年4月23日