根据《关于开展2024年度政府规章立法后评估工作的通知》和《宁波市政府规章立法后评估办法》的规定，2024年5月至8月，我局组织相关单位对《宁波市政府投资建设工程造价管理办法》（以下简称《办法》）进行了立法后评估。现形成评估报告如下。

一、评估背景和内容

《办法》自2014年3月15日施行至今已有十年余，符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2024年3月，我局印发了《<宁波市政府投资建设工程造价管理办法>立法后评估实施方案》，要求对《办法》开展立法后评估工作。本次评估内容具体包括三个方面：一是合法性方面，是否与《政府投资条例》《浙江省建设工程造价管理办法》《浙江省重大建设项目管理办法》等法律法规规章存在冲突或者不一致的情况。二是施行绩效方面，主要是《办法》组织开展学习、宣传、培训以及社会公众的知晓情况，政府投资建设工程造价确定、控制和监督管理情况，具体包括建设工程投资估算、设计概算、施工图预算、工程量清单、招标控制价、合同价款、工程结算和竣工决算等内容和环节的管理。三是我市在政府投资建设工程造价管理过程中存在的新问题新情况，需要对《办法》修改或者废止的其他意见和建议。

二、评估方式和评估基本过程

通过网上意见征求、政策研究、走访调研、召开座谈会、专家咨询等多种方式，对《办法》进行立法后评估。以文字表述为主、量化分析为辅，评价立法技术质量、实施绩效，查找存在问题，提出工作建议。

《办法》的立法后评估工作具体分为四个阶段：（一）准备阶段。2024年3月中旬，我局印发《<宁波市政府投资建设工程造价管理办法>立法后评估实施方案》，明确了评估对象、评估原则和目的、评估内容、评估的标准、程序和方法、评估实施单位和配合单位、评估工作安排等具体事项。（二）调研阶段。5月中旬起，通过座谈、走访等多种方式，听取了各级职能相关部门、行业组织（市造价协会）、工程造价咨询企业、施工企业、国有企业、人大代表的意见和建议。（三）评估阶段。5月，市级有关部门和区（县、市）司法局按照实施方案的要求提交了自评报告。同时，我局会同市发改委组织市审计局、市财政局、市国资委、市住建局等部门以及区（县、市）司法局、发改局（评审中心）等部门召开座谈会，进一步听取各方意见。6-7月，我局会同市发改委根据前期调查研究和论证结果，对《办法》进行总体评估，撰写完成评估报告初稿。（四）评价阶段。8月，评估工作组组织起草人员对评估报告进行讨论研究，并对评估报告修改完善，形成最后的上报稿。

三、立法目标的实现情况

《办法》于2014年1月24日发布，自2014年3月15日起施行。《办法》共三十一条，对适用范围、管理体制、造价全过程确定和控制、造价纠纷、信息共享和公开以及法律责任等作了明确和规范。《办法》结构划分合理，逻辑严密；概念界定清晰准确，用语规范；条款表述简洁明了，有较强的针对性和可操作性。

总体而言，《办法》作为国内率先出台的规范政府投资建设工程造价管理的规章，对政府投资项目实行全过程造价监管，明确各部门职责，强化建设单位在政府投资项目造价管理中的作用和责任，并充分发挥造价咨询企业的专业咨询作用，为促进政府有效投资、维护社会公共利益发挥了重要作用。

（一）立法质量总体评价

《办法》施行以来，引领政府投资项目全过程造价监管走上了法治化轨道，与上位法有效衔接，呈现出积极态势，总体评价良好。一是从合法性方面看。《办法》严格遵循《立法法》相关规定，立法时主要制度设计与《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《浙江省建设工程造价管理办法》等有关法律、法规和规章基本保持一致，总体上是对国家、省有关立法的补充和细化，也是对我市政府投资项目全过程造价管理制度的法治化。二是从立法技术上看。《办法》中相关概念准确，立法用语符合立法技术规范，条款设计的逻辑结构严密，总体条文表述简洁明了。三是从必要性和合理性方面看。《办法》中所规定的各项措施要求在当时的背景下具有充分的必要性，满足政府投资项目造价管理实际需要，具体制度安排科学合理，具有全过程管控的理念创新，能够提高政府投资项目效益，保障建设各方合法权益。四是从可操作性方面看。明确了政府投资项目的主管部门和监管机构，规范了项目前期投资估算和设计概算的确定和审批，实施阶段工程造价的确定和控制，工程结算与竣工决算的编制和审查，以及编审时效、争议调解等工作，实现了对政府投资建设工程造价的合理确定和有效控制。

（二）施行绩效评价

1.积极开展政策宣贯，着力推进规章实施。一是市发改委牵头制作了政策宣贯文字及影音材料，将《办法》印发放给各级有关部门和单位。二是市发改委牵头组织举办政策宣贯培训会议，共15期，6000余人次。三是各区（县、市）人民政府转发《办法》至下辖乡镇街道，并向建设单位、施工单位等进行宣贯。四是在政府官方网站发布相关信息，利用各种媒体平台进行宣传，确保社会各界能够及时了解和掌握规章内容。

2.构建有效的造价管理机制，强化监管职责。一是各单位遵循“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的原则，采用限额设计、清单计价、严格变更管理、加强合同管理等措施，确保工程造价不超出预算范围，实现成本节约。市本级已形成由市评审中心审核确定概算，建设单位编制预算（即招标控制价）并将招标控制价、中标价、竣工结算价报送备案，具体实施单位编制工程结算，建设单位自主或委托会计师事务所编制工程决算，并由审计或财政部门委托的咨询单位审核确定的模式。二是加强外部监督管理。市财政局和市住建局共同委托咨询单位提供全过程造价咨询服务，市审计局结合每年审计计划有针对性的选取项目进行预算执行审计监督，各区（县、市）同时制定了相关配套制度规范政府投资项目的造价管理、监督工作。

3.《办法》设计的造价管控制度基本得到落实。一是前期阶段的造价管控。市评审中心负责对市发改委审批的（除交通等专业领域项目外）政府投资项目初步设计概算的合理性进行评审把关。各区（县、市）结合自身实际，按《办法》要求落实了相应机构或第三方力量对概算的完整性、合理性和准确性进行综合评判。对于概算调整的规定及程序，市级有关部门及各区（县、市）在《办法》规定的限额基础上进一步细化，形成了更加详尽的制度规定，并突出了不允许超出概算的原则。二是实施阶段的造价管控。《办法》明确了项目价格信息报备的管控要求，并得到了较好的执行和落实。市评审中心承担市本级政府投资项目招标控制价、中标价、竣工结算价“三价”备案工作。市住建局在《办法》基础上发布了《关于印发市本级城建项目工程变更管理规定的通知》，对市本级城建项目工程按照变更金额进行分等级管理。三是结（决）算阶段的造价管控。《办法》规定了竣工结算核对期限要求，大部分施工合同按照《办法》规定约定了核对期限。

4.加强造价咨询企业和人员信用管理，促进行业健康发展。《办法》施行后，市建筑市场管理服务总站以信用平台为基础、以“双随机、一公开”为重要监管手段，积极探索开展行业信用评价，切实加强我市工程造价咨询企业和从业人员的信用监管。一是搭建工程造价咨询行业信用平台，实时公布本市造价咨询企业和一、二级注册造价师基本信息、业绩信息和信用能力等级。二是组织开展造价咨询企业信用等级评价工作，出台《宁波市工程造价咨询企业信用能力动态评价管理暂行办法》，开展季度评价，实现动态管理。三是每年定期以“双随机”方式组织开展造价咨询企业执业行为和成果文件质量检查，有效促进行业健康有序发展。

5.规章实施后期对各区（县、市）的指导和规范作用已明显减弱。如，针对《办法》第十条关于“建设工程施工过程中超过项目设计概算金额10%以上的或者单项工程变更造价500万元以上的应当报原审批机关重新审批”的规定，海曙区政府规定总投资增加500万元以上或超出比例10%以上的，项目单位须报区政府投资项目监管领导小组初审后，由项目单位再报区政府常务会议审议。再如，针对《办法》第十条关于政府投资建设工程合同中未约定工程竣工结算核对期限的处理规定，余姚市政府要求投资建设工程合同中都约定工程竣工结算核对期限，不区分金额标准，都须在3个月内完成竣工结算核对。各地根据实际情况，已逐步形成一套符合本地实际的变通操作规定，《办法》的部分条款在各区（县、市）不再执行，其规范和指导作用已明显减弱。

四、存在的主要问题

（一）部分条款规定与上位法存在不一致或者冲突。近年来，《政府投资条例》《浙江省建设工程造价管理办法》等上位法先后出台或修订，《办法》部分条款与上位法存在不一致或者冲突。如《政府投资条例》所称政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，而《办法》政府投资建设工程的资金来源既包括财政预算安排的建设资金，也包括政府融资以及利用国债的资金、国际金融组织和外国政府的贷款、赠款等，两者存在不一致；《浙江省建设工程造价管理办法》第十九条规定对合同没有约定工程结算审核期限的，建设单位应当按28个工作日确定审核期限，而《办法》第十七条规定建设单位应当自收到施工企业提交的工程竣工结算之日起的下列期限内完成核对：建安工程造价在1亿元以下的建设工程，核对期限为90日；建安工程造价在1亿元以上的建设工程，核对期限为180日”。

（二）部分条款与优化营商环境政策不符。《办法》第十八条规定，“工程竣工结算经财政行政主管部门审核，方可办理工程竣工结算手续，并作为工程价款最终结算支付的依据”。根据最高人民法院审理建设工程纠纷案件的司法解释，财政部门对政府投资建设项目的工程竣工结算审核，是政府内部的监督管理，对外应当不影响建设单位与承建单位的合同履行。而《办法》将以财政评审结果作为工程价款结算依据的，违背了民事领域的意思自治原则，干预了民事合同履行，更是影响了我市营商环境的优化。根据《关于印发宁波市工程建设项目审批事项转为政府内部协作事项目录的通知》（甬建审改办〔2018〕16号），国有（政府）投资建设工程的招标控制价、中标价、竣工结算价信息备案事项已转为政府内部协作事项，不再进行备案。因此，《办法》中涉及行政备案的条款与优化营商环境措施不一致。

（三）与政府机构改革后的职能机构名称及职责不一致。政府机构改革后，建设工程造价主管部门职能转移到市住建局。部分职能部门的名称和职能发生变化，而《办法》仍规定建设工程造价主管部门为发改部门，明显与工作实际不符。

五、评估结论及建议

对《办法》开展立法质量评估，有利于进一步提高立法质量，保障政府规章的规范实施。通过评估，我们认为《办法》严格遵循地方立法权限，在实施前期基本与上位法保持一致，做到法治统一。在合理性方面符合实际需要，有较强的针对性，制度设计比较科学、合理，可操作性较强。《办法》实现了政府投资建设工程造价全过程管理，解决了各环节管理缺失、监管体系不健全和职责不清等问题，达到了立法预期目的。但随着经济社会发展，政府机构改革深入推进，《政府投资条例》《浙江省建设工程造价管理办法》等上位法出台和修订，政府投资建设工程造价管理面临新任务新要求，出现了《办法》与上位法冲突、与政府机构职能不符、与区（县、市）造价管理模式不匹配以及与当前优化营商环境政策不符等问题。从近年来各地各部门造价管理工作来看，《办法》对全市政府投资建设工程造价管理工作的规范和指导作用已明显下降。因此，经综合评估，《宁波市政府投资建设工程造价管理办法》应及时修改或废止，建议列入2025年政府立法工作计划。